食物主权按：

本文作者从一起大规模农民聚集于县政府门前请愿的集体事件开始，剖析了当地土地纠纷的缘起、发酵和爆发的整个过程，贯穿了从上世纪80年代初家庭联产承包责任制到近些年土地确权三十多年的乡村变迁，展现了变迁过程中耕地、草地承包带来的问题和后果，进而对引发这一系列土地纠纷与隐患的土地政策进行反思，尤其是对激化这一系列矛盾的“土地确权”政策，展开了旗帜鲜明的反驳，并且一针见血地指出，这一政策实际上开启了土地私有化的潘多拉魔盒，将会造成更为严重的社会隐患。

那么拒绝“土地确权”之后的农村，又该采取何种方式组织农业生产呢？这里，作者再次回应15年年末一众学者关于“民营集体经济”的讨论（见文末延伸阅读一），认为“民营集体经济”是当前最为适用的农业经营模式。

作者系内蒙古卓资县农牧业局干部。本文根据作者在中信集体经济座谈上的发言整理。中信座谈其他文章请查阅文末延伸阅读二。

正文

2017年2月7日，来自内蒙古自治区乌兰察布市商都县的一批农民聚集在县政府门前，就土地问题集体到县政府请愿，这是土地矛盾爆发的集中体现。以往的土地纠纷问题至多是几个农民一起上访而已，而像商都县这样全县规模的聚集，实为罕见。为什么这一次，会有这么大规模的农民集体事件爆发呢？要理解这些请愿农民的心思，恐怕还要从乌兰察布市近三十年来的发展变迁谈起。

一、农村改革30年：生产衰退、人口锐减

乌兰察布市是内蒙古的一个贫困地区。我长期在该市卓资县（与商都县情况相仿）农村工作生活，见证了乌兰察布市农村近五十年来的发展变迁。现以我工作的卓资县为例，介绍该县的农业农村现状，读者可由此及彼，得知农民请愿事件的缘起背景。

卓资县西与呼和浩特市接壤，交通四通八达，经济总量在全市处于中等偏上。1980年，国民统计数据显示卓资县耕地面积120万亩，到了2010年耕地面积为60万亩，其中水地面积10万亩。耕地面积减少一半的主要原因是实行了退耕还林还牧。由于约有12万亩的土地被撂荒，所以卓资县实际耕种面积为48万亩。过去这里种植的作物主要有小麦、莜麦、马铃薯和胡麻，现在以马铃薯、蔬菜和胡麻为主，其中马铃薯播种面积为28万亩。耕地经营者的现状是：农户自家种承包地的占15%，转包到本村农户经营的占35%，转包给外地土地承包者占50%。外地大户承包土地主要用来种植马铃薯和蔬菜、向日葵以及发展养殖业，但60%以上的外地大承包户都处于亏损状态，盈利的大户不多。在卓资县先后投资搞农业开发经营的公司有200多家，这些公司投资建起的50多家奶站现已全部倒塌，每家公司损失都在百万以上。规模大一点的养殖场则是先后倒闭100多家，生存下来并能够盈利的不过三五家。当然也有20多家公司经营蔬菜种植，但最后坚持下来能够盈利的也不过两三家。北京来的一个姓宗的老板，在卓资县投资5000万建草莓基地，从各级财政获取的补贴过亿，又贷款几千万，两届全市草莓文化节都在这个草莓基地上举办的，但最后公司还是倒闭了，现在连拖欠农民的土地承包费都交不出来。

据全国人口普查数据显示，1980年全县人口23.21万，其中农业人口21.04万，占总人口的90.6%，。2015年全县常住人口10万，其中5万在县城居住，2万集中在在另外4个乡镇，而乡村常住人口只有3万人。假如不考虑人口自然增长因素，就以1980年农业人口数据做比较，2015年，全县农村共流失了86%的人口，他们都离开农村到城镇居住了。另外，全县原有536所学校，而现在的学校和教学点只有17所。

所以概括起来讲，我县农村的状况与1980年相比，耕地减少了60%，农村人口流失了86%，现有承包地也流转了85%。规模承包土地经营者有60%都处于亏损状态：这显示出了全县农业生产的倒退趋势。现在中央出台的一些惠农政策，都让老百姓感到好笑。比如有一个惠农政策是要提高乡村老师的待遇，但下达惠农政策的上级部门却还不了解在我们市农村学校，老师远远比学生多。我县一个乡村教学点，有老师三十多名，学生却只有五六名。这种情况下通过提高教师待遇来惠农支农，真是有点缘木求鱼了。

二、土地承包存在的问题

（一） 35%的农户在二轮土地承包时丧失了承包权。

卓资县1980年将84%的土地承包到户，乌兰察布市在81-82年于全市范围内全面落实了包产到户的政策。土地包产到户后，最大的变化是农民有了生产经营自主权，但实际上粮食却并没有增产多少，所以分田后农民的好日子也就只有三五年的光景。从1986年到2001年，农业税增长了2.1倍，政府集体各项提留费增长了22.4倍，生产成本提高了不说，一旦遇上灾害年份，种地还要倒赔钱。所以，农民种地实在养活不了自己，有的农户就把耕地撂荒跑到城里打工去了。另外，农业税费的定额是以原生产队确定的，总额固定不变，每年乡财政所工作人员在村干部的配合下，按原生产队的税费总额来重新核定农户的税费，给农民下达税费清单，那些撂荒走的农户户头上的税费就得转移到现有种地的农民的户头上。为了确保税费有人交，乡村干部就不得不把撂荒地指派给其他农户种植；而无人承包的撂荒地的税费，也要均摊在现有农户的头上，这对留村种地的农民来说无疑是雪上加霜。1998到1999年，全市实行了土地二轮承包。二轮土地承包过程中，采取办法实际就是现在土地由谁耕种，就承包给谁。这就造成了35%的农民（外出打工）永久丧失了承包地。这是我市这个贫困地区出现的特殊现象，巴盟等地就没有这种情况。

（二） 二轮土地承包工作不彻底，较为草率，全县约一半乡镇没有及时发放二轮土地承包证，形成了土地纠纷隐患。

2006年国家取消农业税，2008年又实行对农民种地进行粮食直补的政策。有些在城里立不住脚的农民返乡要求种地，但经过土地二轮承包之后，这些曾经在城里打工的农民已经没有承包地了。还有些农民外出打工时并没有拖欠税费，只是委托其他农户代为耕种，但二轮土地承包时他们没有回来，结果就在不知情的情况下失去了承包地，这些农民就上访告状，最后导致农民聚众上访的社会难题。

2004年，国务院办公厅下发国办法明电（2004）21号文件《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》，该文件规定不允许乡政府和行政村以农民弃耕不交农业税为理由，收回农户所承包的土地。虽说土地纠纷可以到法院解决，可是这类官司太多，法院审理不过来，最后只能改由县农业局仲裁，法院也不再受理农地纠纷案件。根据21号文件的指示，各级政府都以二轮土地承包书为根据，承包书上写了谁的名字，就把土地判给谁。但这样做也是麻烦不断，例如，在一些二轮土地承包工作做得草率的地方，二轮土地承包证还没有及时下发，有些户主不知情的情况下被代种的农民更改了二轮土地承包户主姓名。

（三） 商都县农民聚众请愿， 是当地土地矛盾的集中爆发

文章开头已经提到，2017年2月7日，我市商都县农民就土地问题聚众到县政府请愿闹事，这是当地土地矛盾的集中爆发的体现。

以前农民就土地纠纷问题上访，至多是几个村的农民聚众而已，向商都县这样全县规模的聚集，是另有原因。这个原因就是农业部推行土地确权，这让农民警觉起来：看来土地就要私有化了，再不争取，自己失去的土地就再也要不回来了。这样包括二轮土地承包时有遗留问题的农户，以及二轮土地承包后丧失了土地的农户一起集合起来向政府请愿。本来农村土地所有权归集体，这是宪法规定的，农民只有承包权，而且有明确的30年承包期限。所以理论上讲，再过11年，等二轮土地承包到期，农村所有农户，包括二轮土地承包时失去承包地的农户，都能够重新承包集体的土地，但是土地确权政策一来，堵住了他们再次承包土地的路径，所以农民聚集起来请愿，抵制土地确权。对于这类问题，地方政府也实在没有好办法，只能期待中央针对农村出台新的顶层设计方案。

商都农民的这次请愿事件十分轰动。按道理来说，政府这几年为农民办了不少好事。商都县政府实施“十个全覆盖”工程，为多数村里的农民盖了新房，新修了水泥路，村里建了广场，设置体育器材，政府对农民的优惠可以说是有目共睹，为什么农民还对政府有这么大的不满呢？这是因为享受到优惠政策的仅仅是在村的农民，而在二轮土地承包时失去土地的农民因为在外地打工，是享受不到这些惠农政策的。所以政府惠农政策越多，他们心理越不平衡。再说一句，多数要地农民要回土地并不是自己来种，而是把承包地当作一份自家的财产来“保存”。

（四）那些因移民而消失的自然村，遗留的山地、弃耕地该何去何从？

现在卓资县有20%的自然村已经消失了，五年内还有15%的自然村要消失，自然村消失了，但山地和土地资源还在，这些资源该如何对待，政府应该出台相应的政策，很多问题都有待解决，也有很多漏洞需要填补。我举一个具体例子来说明。

内蒙古辉腾锡勒是4A级景区，其中景区一部分就在卓资县的管辖范围内。1984年，一家台商在灰腾梁上占了一个乡镇2万亩草地，我当时就在那里工作。怎样占用的呢？一个大队支书的弟弟在北大念书时，有一个台湾来的同学，支书弟弟就怂恿台湾来的同学在灰腾梁上建旅游点。这个台湾同学就同意了，委托大队支书操作，聘请他为旅游公司筹办处经理。这个村支书也没有开过村民大会，直接就把村里的2万亩荒地圈给旅游公司。占地合同是县乡政府和行政村签的字，时间为50年，费用仅为0.5元/年/亩，前五年费用全免，也就是说一亩草地以22元的价格转让了50年的使用权，这个转让的费用也没有发到村民手中。

卓资县几个大草原旅游点都存在类似的占地问题。我县刚召开了招商会，据新闻报道，浙江商人已经准备投资旅游业，利用的就是那些消失的自然村里的“无主”山地资源。政府是不是可以做主把这些“无主”山坡退耕地转让出去呢？这些消失的自然村村民都搬移到其他地方，很难再聚在一起开会决定了。二轮土地承包结束后，是否还要把这些遗留的荒山、退耕还林土地的所有权再量化到原有村民手中，对已经变成森林的荒地退耕地，是不是还要再细化确权到村民手中？这些都是土地确权所面临的问题。按我自己的理解，对那些“消失的”村子，政府已经对部分移民进行了安置，给予经济补偿。二轮土地承包到期后，废弃村的荒山弃耕地资源，以及实施了退耕还林的土地自然归属于国家或地方大集体所有，再不要细化到原有村民户下。村民移民后，原来农户根本不打算在下轮土地承包时，再要荒山和退耕地承包权的。而现在实行承包地确权，性质就变了，因为土地确权后下发的土地承包证上要盖县政府的公章，与土改时发的土地证相似，农民就会认为土地祖祖辈辈都属于自己的了，所以当然是寸土必争。

我认为土地调整应该属于村民自治范围，政府对村民承包地确权，实在是一种无事生非的越权行为。

三、停止对农村土地进行确权

当前，农村土地流转畅通有效，土地确权反而成为土地流转的障碍。实践中凡是土地规模化流转比较成功的地方，都是村集体发挥了组织作用，由乡村干部做了大量协调工作而促成的。比如，我市有一家马铃薯种植公司，要承包2万亩耕地进行连片规模种植，由公司出面与农民协调承包土地，可以说困难重重很难完成，而通过当地政府和村干部做村民工作，很快就完成土地流转。另外，当地农户单独流转土地所收的转包费最高不过50元，而集体规模流转的土地，一亩地转包费为300元，农户也获得了更多的流转费。但是如果土地确权到户，在土地转包过程中必然会出现大小钉子户，比拆迁都麻烦。因为有些进城的农民，根本不在乎土地流转费的那点收入，有时甚至宁愿地里长草，也不愿意流转土地，因为害怕在土地流转过程中丢失了土地所有权。而大块农田中如果有几户不肯流转土地，转包土地经营者就无法进行规模化种植。如果说解决拆迁钉子户问题，还可以交由法院解决，而土地流转中碰到钉子户，法律解决途径早已经被堵死了。所以说土地确权反而不利于土地流转的实现。

更为甚者，土地确权还隐藏着将土地私有化的祸心，而土地私有化，必然会加剧农村社会矛盾。如果二轮土地承包到期后，即使中央不改变土地集体所有的性质，继续顺延土地承包三十年不变的做法，农民也肯定会聚集起来抗议，商都县农民聚众请愿那就是一个现成例子。在二轮土地承包时丧失承包权的农民想要再承包土地，新生农民也要土地，种地农民必然也会起来反对那些已经移居城里从事非农职业却继续占用村里的土地食利阶层。即使从经济发展规律来看，土地私有、小农经济必然会引发土地兼并，而土地兼并过程中又必然会引发巨大的社会矛盾。

四、贫困地区应该采取什么样的农业经营模式？

我认为，土地二轮承包结束时，村集体应该收回土地，再由村民集体决定采取何种生产经营模式。这是尊重宪法和村民民主权利的必须举措。土地是集体所有，这是宪法规定的。村集体的事就应该由村民民主自主决定，这是《中华人民共和国村民委员会自治法》规定的。村集体土地如何经营，应该由村民大会民主决定，无论是采取集体经营模式，还是集体转包租赁的模式，还是合作经营、乃至包产到户模式，都应该由村民自己做主做出选择。

如今农业已经不是传统牛犁耕种时代了，一个村几千亩地采用机械化耕种，用不了多少劳力。而且农业生产要想有效益，农产品在市场上有竞争力，规模经营是必不可少的，家庭联产承包责任制下单家独户的小农生产经营模式模式是历史的倒退。

土地下分后，实际上村集体的权力被架空，政府与村民之间的纽带也被切断了，村里的好多事情都没办法解决。假如村集体能够收回土地经营自主权，由村民集体决定采用何种经营模式，那么很多农村问题便可迎刃而解了。比如扶贫工作，村集体自己就可以承担起来，政府扶持农村工作也有了抓手，专项扶贫资金、发展资金也就有了一个有效的入口，政府可以有效地监控使用。

我个人觉得，在三农问题研究上，何平老师提出了一个重要的观点为大家所忽视或误解，他把我国农村集体经济发展过程中出现的经营模式分为三种：一是民办集体经营模式，代表实践是上世纪五十年代的合作社；二是官办集体经营模式，代表实践是人民公社；而华西村、南街村集体经营模式，这是新型民办集体经营模式。有人说，如果不是人民公社解体，我国会大量出现类似华西村这样成功的集体经营典型。但我认为，这是不可能的事，在人民公社体制下，华西村只能是一个很富裕的村，绝不会发展成如今的这样的巨无霸。我认为人民公社是中国共产党的一项伟大创举，彻底改变了农村的社会结构，也改变了传统的生产经营模式和农民的观念习俗，取得了巨大成就。但是人民公社从整体来说，办的并不成功，连农民吃饱饭的问题也没有完全解决。主要原因就是官办集体经营模式，农民自己不能真正当家作主，村里的大事都要听上级政府的安排，农民的积极性未能充分调动发挥，农民不满意，人民公社自然办不下了去了。在这个问题上我在网上与马门列夫、老田等一些左派人士展开过论战，但更多的是受到右派方面的攻击。我认为今后农村发展模式就要坚持民办集体这个模式，而不是恢复人民公社的模式。