美国生物能源政策的实施及对中国的启示
来源: 南开学报 发布时间：2014-04-10 阅读：2732 次
美国政府和跨国粮商发展生物能源的真正目的是强化美国的粮食武器，增强粮食的能源属性，使生物能源战略服务于美国的全球霸权战略。
与太阳能、风能、核能等新能源相比，生物能源具有自身的一些优势。它既可以生产生物燃料，又可以发电供暖，而且大大减少了温室气体的排放。现在，对于生物能源的利用都是偏向于把生物质转换为电力和优质燃料，然而生物能源的存储量是相当巨大的，地球每年存储的生物能源相当于世界主要燃料的十倍，世界对生物能源的利用量不足其总量的1%，由此可以推测生物能源将是21世纪最重要的新能源之一。据联合国开发计划署估计，可持续的生物能源潜力巨大，可以满足当前全球能源需求量的65%以上[1]。由此可见，生物能源的潜力巨大，如果能够得到充分开发和利用，会大大减少世界各国对传统能源的需求量和碳的排放量。作为生物能源的积极倡导者，美国政府不遗余力地鼓励推广生物能源。特别是奥巴马政府，做了很多实质性的工作。
一、 奥巴马政府的生物能源政策
奥巴马上台以后，面临的首要任务是复兴美国经济，增加就业岗位，减少失业率，所以发展生物能源的目的也是围绕这几个目标展开。2009年1月，奥巴马在其就职典礼中就承诺在未来十年内投资1500亿美元用作发展生物燃料、插入式混合动力汽车、可再生能源生产和培养工人熟练的清洁技术。2011年，美国还发布了《安全能源未来蓝图》，奥巴马表示要大力发展生物燃料，他认为生物燃料对美国减少对石油的依赖和创造就业有重要的意义，所以发展生物燃料不仅是政府的责任也需要私营部门的大力参与[2]。美国能源部长朱棣文认为，“推进生物能源是奥巴马政府所有减少美国对外国石油依赖和支持美国工业以及为美国创造就业的重要部分”，“通过创新技术生产下一代的生物能源，我们能增加在关键和不断成长部门的创新帮助提高美国的能源安全同时保护空气和水”[3]。
奥巴马的新能源和生物能源政策是奥巴马新政的重要组成部分。奥巴马上台之后面临的首要任务就是使美国经济复苏，所以生物能源政策的出发点主要是刺激美国经济复苏、增加就业岗位、扶植新兴产业。奥巴马政府的生物能源政策在带动美国经济走出低谷方面被寄予厚望，可能成为美国经济新的增长点和未来经济增长的一个持续推动力，并将来进一步在美国环保高科技市场占据统治地位。《美国再投资与恢复法案》决定投资600多亿美元于清洁能源和可再生能源产业，在诸如研究、制造和建筑等领域创造数百万个新的工作岗位。奥巴马认为，美国国会通过的《美国清洁能源安全法案》将转变美国生产和利用能源的方式，并且指出创造可再生能源经济方面领先的国家必将成为21世纪全球经济的领先者。对生物能源投入的加大有助于建设一个更强大、充满活力的美国经济，不仅创造了许多就业机会，而且增强了美国在全球的创新优势。奥巴马发展生物能源的另一个目的是加强美国的能源安全。能源安全一直是美国国家安全战略的最重要目标之一。能源安全关系着美国经济的可持续增长，只有保障可靠的能源供应才能让美国树立坚定的信心。但是历届美国政府把保障能源安全的方法都集中在确保石油进口和提高国内供应方面，而奥巴马政府的能源政策试图转变美国经济增长模式，进而增强美国的能源安全，为此他提出了能源独立的口号，极力推动国内的生物能源开发和利用，以此来确保美国的能源安全。第三个目的是争夺环境与气候变化领域的主导权，进而巩固美国的世界领导地位。当美国拒不签署《京都议定书》并在全球气候变化方面无所作为时，欧盟和日本却在新能源和气候变化等议题上积极行动，逐步掌握了国际能源环境的领导权和话语权。一些在清洁能源领域全球领先的国家显示了要充当世界新能源开发的引领者。一向在政治和经济领域习惯了占据领导地位的美国当然无法接受这个事实，因此在奥巴马执政后立即决定在气候变化议题上有一个新的突破，即提出了新能源战略。首先建立一个强有力的能够履行其能源计划的管理团队，并表示美国将参与气候变化新条约的协商，这一新条约将超越《京都议定书》，不仅包括温室气体排放，还包括向发展中国家提供资金和技术援助以应对气候变化。这表明美国政府立志与欧盟和日本争夺国际环境与气候变化领域的主导权。还应注意的是，奥巴马政府的能源环境政策是作为其整体外交政策调整的有机组成部分来修复美国的国际形象，恢复美国在国际上的领导地位，加强在国际组织框架下的国际合作，在美国外交中更重视其软实力。
具体而言，奥巴马生物能源政策的内容主要包括以下几个方面：
第一，出台法律鼓励促进生物能源的开发和利用。美国深刻认识到，谁在生物能源开发上占据先机，谁就能在21世纪的国际政治经济中赢得主动。《新能源法案》指出要进一步提高能源利用率，扩大生物能源以及其它可再生能源的使用。该法案提出，对一系列新能源项目实施税收减免、贷款担保和政府拨款支持等措施。美国作为世界上最大的二氧化碳排放国，新能源政策规定减少二氧化碳的管理及储存问题，缩减温室气体的排放，限制未来十年内轿车、轻型卡车和SUV的二氧化碳排放量的增长，缓解气候变化，并颁布了《州际清洁空气条例》和《清洁空气汞条例》，要求美国东部地区发电站将二氧化硫、氮氧化物以及汞排放量减少70%，以有效改善空气质量，保护人类健康与自然资源[4]。
第二，除法律法规的支持，美国也采取了许多的激励措施，包括税收抵免、直接补贴、金融支持等。法律法规支持可再生能源创造新的市场空间，为其发展扫除体制和政策障碍；而激励措施侧重支持可再生能源的产业化，调动各方投资和应用可再生能源的积极性[5]。例如《美国就业机会创造法案》制定了首个国家生物柴油税收抵免政策，规定油作物和动物脂肪每加仑抵免1美元和可回收脂肪和油每加仑抵免50美分。在美国，航空业也在转向生物燃料。联邦快递公司已经承诺，到2030年，它所使用的三分之一燃料将来自生物能源。预计在2030年以前，全球对生物燃料的需求将以每年8.6%的速度增长，满足这一需求有赖于政府的支持，因为如同大多数可再生能源一样，发展使用生物燃料仍要依靠经济鼓励措施。以美国为例，联邦标准规定，到2022年，在汽油中混合的生物燃料将增加到360亿加仑（1.36亿千升）。此外，奥巴马政府承诺投入8千万美元推动生物燃料研究[6]。
同时，奥巴马政府积极利用各种资源保障美国海外新能源开发的安全和扩大国际生物能源合作。2011年10月，美国国务院专门成立了能源资源局（Bureau of Energy Resources，BER），该局将提升清洁能源使用和通过能源技术更新在市场变化中保持美国的竞争力，为美国能源快速增长的部门出口打开大门。希拉里•克林顿国务卿在该局成立会议上表示：“你不能在讨论经济和外交政策的时候不讨论能源。”[7]能源资源局的成立是美国海外清洁能源计划扩展的重要推动力量。
根据BP公司2011年发布的《BP世界能源统计》报告，2010年全球生物燃料的产量增加了13.8%，成为全球液态燃料中产量增长最多的一项。报告指出，美国和巴西仍然是全球生物燃料生产的领军国家。其中，美国生物燃料产量占世界生物燃料产量的46.8%，居世界第一位[8]。虽然根据2012年《BP世界能源统计》显示由于美国对生物能源补贴政策的调整，世界生物燃料的增长速度放缓，但美国的生物燃料产量仍然占到了48.0%，增幅达到10%。
奥巴马政府的生物能源与新能源战略是适应当前世界形势的一个战略，这个战略的实施将对美国的经济转型、能源安全、国际形象产生深远的影响，同时也有助于美国维持其在全球的政治经济霸主地位，继续占据全球气候问题讨论的制高点。
二、美国国内关于生物能源的争论和分歧
相比美国政府的积极推动，美国国内却对发展生物能源的争论不一，存有分歧。美国发展生物能源尤其是生物乙醇的初衷是减少国际油价波动对美国国内的影响。在地缘政治和国际市场形势等因素的影响下，原油价格居高不下，并不断上涨。影响油价的地缘政治因素尤以中东的不稳定局势为重，国际市场形势方面的因素则包括新兴发展中国家对原油与日俱增的需求，以及全球经济大局的影响。
在油价居高不下的情况下，一部分美国人提出用生物乙醇来代替汽油。这部分人的依据是美国是世界上最大的玉米生产国和出口国，世界上40%的玉米产自美国，美国拥有世界上生产效率最高的农业体系，能够为玉米产业提供充足保障。另一方面，玉米能通过光合作用吸收空气中的二氧化碳，玉米乙醇的大量生产不会引起全球变暖方面的顾虑。
根据美国LECG,LLC.公司的统计报告，2008年，乙醇业共支出220亿美元用于采购原料、设备、服务和其它投入，另外还支出25亿美元用于运输，从而刺激相关行业的发展；政府、大学和私营企业共支出14亿美元用于研发第二代原料和生产技术，乙醇产量约为90亿加仑，相当于替代进口3.214亿桶原油，约占美国原油进口总量的5%；乙醇生产经营、乙醇运输、新建乙醇生产企业投资以及研发支出，共为国内生产总值增加656亿美元，为各经济领域创造了49.4万个工作岗位[9] 。
从美国国内政治来看，强大的农场主利益集团和跨国粮商对生物乙醇政策予以推动和大力发展，作为美国乃至世界最大的跨国粮商之一，ADM公司在电视广告中就曾大力鼓吹乙醇燃料能够降低燃料依存度，并且还有利于解决全球气候变化的问题。除此之外，该公司的受益者中有些是参议院最大的乙醇倡导者。ADM公司每年大量向联邦政府官员和国会议员进行游说。一方面提出该公司以及生物能源公司的观点，试图影响可能对他们产生影响的政府法律、规则或政策，并且与政府官员或他们的代表在法规、规则或关心的政策方面进行沟通和协商，以此要求政府官员制定对他们客户公司有利的规则或法律。按照游说人的观点，美国生物能源行业提供了50万个就业岗位，每年制造了530亿的产值。如果政府大力推动，该行业进一步市场化和商业化，它有望未来能增加80万个就业机会，并每年额外创造370亿美元的产值，同时可以减少美国对海外石油的依赖[10]。据政治负责中心透露，在几年之间，伊利诺伊州民主党的参议员迪克•德宾接受ADM公司的赞助最多（5,735万美元）。德宾通过了大量增长乙醇消费量的立法。衣阿华州民主党参议员汤姆·哈金也是主要的乙醇倡导者。同一时期他从该公司拿到大量美元资助[11]。另外，很现实的情况是，在一些农业州，对玉米种植的支持也等于获得选票。在总统大选年的二至六月间，各政党在美国各州进行政党预选，产生出席全国代表大会的政党代表，预选的方式有直接初选法(由所有选民直接投票，根据各党得票情况决定该党参加全国代表大会的代表人数)和党团会议法(各党分别进行，从基层选区开始，自下而上逐级选出出席县、州和全国代表大会的代表)。各州进行预选的时间不一，其中玉米州—衣阿华州多年来一直是首个举行直接初选或党团会议的州，对于整个预选阶段起着风向标和晴雨表的作用，受到两党候选人的密切关注。
更进一步而言，作为世界上最大的能源消费国和进口国，玉米对美国也有非常重要的战略价值。发展替代能源、降低美国对石油等能源进口的依赖，以确保美国的能源安全已经成为美国新能源政策的核心。
虽然目前美国燃料乙醇业消耗玉米的数量已经超过美国玉米年产量的1/3，但是采用生物技术创新耕作方式等措施，使得美国玉米产量的增长速度基本满足了其国内消费增长的需要。可以肯定美国的玉米总产量还将在科技力量的推动下增长。2007年全球生物技术领跑者—孟山都公司向社会公开承诺，到2030年将使主要的农产品产量较2000年增加一倍，其中玉米单产将由2000年的137蒲式耳/英亩增加到2030年的300蒲式耳/英亩。如果真的可以实现玉米增产目标，在美国除了生物乙醇工业，还有什么消费需求，可以消耗掉如此巨量的玉米。所以说，与ADM公司一样，孟山都公司是生物乙醇工业最大的既得利益者之一，也不奇怪孟山都如此积极热情的大力鼓吹发展生物能源。
但是，利用玉米为原料生产乙醇会带来一个问题，即这些原料应该用于生产食品还是生产燃料，到底用于人类消费还是汽车消费。毕竟，随着玉米和大豆成为燃料的生产原料，与之相关的食品的价格也不可避免的上涨。
美国能源部估算认为，由于发展生物燃料，美国汽油价格降低了约10%，美国消费者每年节约开支总计280亿至490亿美元。然而，美国德克萨斯州政府不久前提出，大力发展生物燃料是一项错误的政策，乙醇的生产原料97%是玉米，其用于乙醇的玉米量从1981年至1982年间的86MB（百万蒲式耳，下同）增长到2011年至2012年的5000MB（在美国，一蒲式耳相当于35.238升），年均增速达到14.5%。乙醇消耗玉米量占玉米总产量的比例从最初的1.1%上升到现在的40.9%[12]。美国三分之一的生物燃料由谷类作物转化而来，大力发展生物燃料的结果导致粮价出现暴涨，直接冲击到畜禽业的发展。美国最大鸡肉生产商—Pilgrim’s Pride公司首席执行官里弗斯就指责，饲料价格已“失去控制”，该公司2012年光饲料开支就暴增9亿美元。他认为，美国政府大力发展生物燃料的政策是“错误和具有毁灭性”的，因为这不仅造成了粮价暴涨，损害了美国消费者的利益，而且引发了世界粮食危机[13]。
对于德克萨斯州政府和畜禽行业的申诉，美国环境保护署（EPA）说：大宗商品价格上涨确实带来了“经济影响”，但没有“强有力的证据”证明发展生物燃料对其它行业“产生了严重经济损害”。该署署长约翰逊认为，美国这一政策有助于确保美国能源安全和帮助美国农业发展。对于这样的裁决，德州州长佩里表示不能接受，他认为生物燃料发展不影响粮价的裁定“违反了常识”，美国联邦政府以“损害百万美国人的利益来发展一项产业的政策是糟糕的政策。”[14]其实，美国在生物能源政策上的争论，很大程度上也是一种利益之争。美国大力发展生物能源，主要是受美国谷物种植商的推动。美国大部分乙醇的原料是玉米，受益于玉米价格走高的州，比如衣阿华州，比较支持发展生物燃油；与此相对，像畜牧业发达的州，比如德克萨斯州，则希望削减乙醇生产，以期玉米价格降低。而德州之所以对生物能源说不，固然有畜禽业受损的因素，也同该州石油企业对大力发展生物燃料不满有关。
乙醇业的支持人士和部分分析师指出，美国联邦政府要求石油公司2012年在汽油中掺混130亿加仑以上的乙醇，降低这个要求对生物燃料的需求或玉米价格的影响很小。然而，一些获得部分国会议员支持的牲畜和家禽饲养团体则呼吁奥巴马政府在旱灾侵袭之际[15]降低上述要求。为此，一些反对生物能源过度发展的组织向总统奥巴马写信建议放弃可再生燃料标准(Renewable Fuel Standard，RFS)，为遭受干旱之苦的农民提供救济。信中认为“随着许多美国人遭受了2012年大旱之苦，很难接受RFS标准的要求，市场本身也在缩小谷物减产对消费者的影响”[16]。在他们看来，大旱之年维持高标准的RFS会加剧粮价的上涨。
在美国农业部下调农作物产量预期后，联合国粮农组织总干事达席尔瓦已发出警告，指责在干旱影响下，玉米产量遭到“巨大破坏”[17]。联合国的敦促得到美国许多州的官员、议员和肉畜类生产者的支持。他们对飙升的玉米价格表示担忧。国际上，20国集团也对美国乙醇政策表示关切。但由于美国国会的强制令，美国需将超40%的玉米转化成乙醇。为此，达席尔瓦警告说，这种命令完全无视干旱导致玉米产量严重下滑的现状。及时暂停乙醇生产法令，能让粮食市场获得喘息之机，也能让更多的玉米生产成口粮和牲畜粮食[18]。2012年7月，美国的牛肉、猪肉、鸡肉和奶制品生产者联合要求美国环境保护署放弃签署乙醇生产强制令，以抑制粮食价格上涨。国会参众两院中，代表大型家禽、牲畜业利益的议员们也游说环境保护署放弃签署。还有几个州长已经计划推动一个为期90天的法律程序，迫使奥巴马政府决定是否放弃乙醇生产强制令。但几乎与此同时，2012年8月，面对旱灾和国内外的反对之声，美国代表生物能源产业的八个利益团体呼吁奥巴马总统继续给予政策支持，他们认为如果改变可再生燃料标准(RFS)[19]和缩减产能会抬高石油价格，打击生物能源投资者的信心，进而不利于美国经济的复苏[20]。
生物乙醇就是将石油转变成一种能够部分代替汽油的液体燃料，然而当乙醇的价格不断攀升时，消费者和纳税人却需要为此买单。参议员约翰•麦凯恩说道：“简而言之，乙醇项目是国会对美国民众明目张胆的拦路抢劫”[21]。美国参议院一部分议员通过决议，要求取消对玉米乙醇的财政补贴，养殖业反对玉米乙醇产量继续提高，因为玉米价格大幅度上涨损害了他们的利益。而玉米种植者支持发展玉米乙醇工业，因为玉米乙醇业的发展使他们的收益大增。并且美国农业部门对玉米乙醇产业也持支持态度。美国谷物协会的成员认为，燃料乙醇虽然消耗了大量的玉米，但同时玉米的大量种植也生产出数量巨大的玉米秸秆，增加了饲料供应。此外，支持发展生物乙醇的州是因为美国对发展生物燃料提供各种补贴。衣阿华州是生物能源的引领州，2011年，州内41个工厂生产出37亿加仑的生物乙醇，获得150亿美元的财政收入[22]。
研究者最新的研究指出，乙醇燃料中其实仅有5％—26％的可再生成分，即便是用美国每年种植的全部玉米来生产燃料，也仅能替代12％的汽油消耗。美国康奈尔大学教授戴维•皮门特尔的一项研究表明，每生产一加仑乙醇需用21磅（约9.5公斤）玉米，而制造一加仑乙醇所耗费的能量，超过了它燃烧时产生的能量[23]。美国生物科学学会的研究报告也显示，用玉米生产的乙醇所能产生的能量，仅比生产玉米乙醇所需的能量多出10%。
同时，玉米乙醇提炼的过程中也要使用传统能源，产生大量温室气体。虽然使用玉米乙醇可以节约汽油，进而减少石油的进口，“1加仑乙醇可以代替约0.63加仑汽油”[24]，但在美国，玉米乙醇生产过程中所使用的化石能源主要来自煤和天然气，从产品的全生命周期角度考虑，即考虑从玉米的种植到其随后在工厂被转化成乙醇的整个过程，玉米乙醇代替汽油所带来的温室气体减排潜力是微乎其微的。“当乙醇被燃烧使用时，碳以CO2的形式释放到大气中。虽然这一过程的CO2排放可以被简单的看做是抵消了玉米通过光合作用而吸收的碳，但是在玉米乙醇的整个生产过程中，尤其是在玉米的播种、生长、收割及处理的过程中，还是使用了化石燃料，这样就有更多的CO2被排放到大气中。这部分CO2正是来自于煤炭、石油和天然气中的被埋藏了千万年的碳。另外，在玉米的种植过程中为了实现必要的生物过程，还要使用氮肥。由此排放的N2O就单个分子而言具有比单个CO2分子高出200倍的温室效应”[25]。并且，人们种植玉米需要化肥和农药，而化肥和农药的生产都是重污染化工行业。同时，生产玉米用的化肥、农机等也要消耗能源，再加上蒸馏法提取乙醇需要天然气或煤供热，这就导致玉米乙醇的整个生产过程就是高耗能和污染的过程。基于此，当我们将玉米乙醇和汽油的整个生命周期过程的温室气体排放进行比较后，发现使用玉米乙醇对气候造成的影响与使用汽油并无二致。
因此，生物能源并非像我们想象的那样能够解决能源危机，也并非像ADM公司大力鼓吹的那样解决全球气候变化的问题。更关键的是，这些年来，在美国政府鼓励下，在生物能源行业、跨国粮商积极推动和游说之下，玉米乙醇生产过热导致玉米的需求大增，拉动了玉米价格上涨。农民看到玉米涨价，自然要扩大玉米的种植面积，从而减少其它粮食作物的种植面积，这导致其它农作物的供给减少，价格上涨。可见，最近几年全球粮食价格暴涨，与鼓励使用玉米乙醇有一定的关联性。在一定程度上可以这样认为，使用玉米乙醇打乱了世界农产品市场的供需平衡，加大了普通消费者的食品支出费用，对穷人来说，这导致他们的生活质量大大下降。现在世界上还有很多人挨饿，用粮食生产燃料，美国也面临国际舆论的道德压力。
三、美国生物能源政策的影响及对中国的启示
一些国家的人们对从植物中发酵和蒸馏提取的燃料抱有乐观的估计，这种估计影响了自1973年以来不断上涨的石油价格。在当今世界，全球油料和粮食消费增长的一半来自生物能源工业的消费需求。2010－2011年度，生物能源工业对油料和粮食的消费量已占到消费总量的12%，而2009－2010年度这个比例还不到10%。油料和粮食的工业消费需求增长迅速的原因是部分国家提高了生物燃料在汽油中的强制混合比，并支持生物燃料行业的发展，使得产能不断扩大。加拿大、欧盟和美国等国家和地区的油料和粮食消费增长主要是由于生物能源工业的发展。阿根廷和巴西也因为国内生物能源的生产需求而影响了油料和粮食的出口能力[26]。
美国是世界上最大的粮食生产国和出口国，对美国而言，发展生物燃料具有很多的优势。首先，发展生物燃料具有带动性。生物燃料可以拓展农业生产领域，带动美国农村经济发展，增加农民收入，还能促进制造业、建筑业和汽车等行业的发展。生物燃料具有对原油价格的抑制性，并可以创造就业机会和形成内需市场。
其次，从国家战略的角度来讲，生物燃料成为美国一种新型的“粮食武器”。二战以来的很长时间里，国际农产品市场有效需求不足，包括玉米在内的农产品价格低迷。寻找购买能力需求，成为美国农业生产得以继续发展的重要前提。进入21世纪以来，国际农产品市场发生根本性变化，生物能源的发展改变了有效需求不足的状况，旺盛的能源需求转化为谷物需求，谷物价格持续上扬。美国农民也由此获得了从来没有的高收益。只有需求持续保持旺盛，才能在以玉米为原料的燃料乙醇消费达到上限之后仍然使美国的玉米价格保持在高位。
从玉米中提取能量是美国意欲的战略核心，在国际舞台上有着多重的深远含义。比如它能使那些由于高昂的油价而难以实施的计划得以实现。世界石油消耗量也会由于经济萧条和发展生物能源而减少。而且，玉米已经在美国的战略中占据了核心地位。20世纪晚期玉米的出口占到美国收获量的30%，达到六千六百万吨。这个数额是世界玉米交易量的三分之二，是美国外贸收入的重要来源。包括墨西哥在内的许多国家都直接或间接依靠玉米作为主要食物。因此，前美国农业部长认为，粮食是战略资源，在国际关系中具有重要作用[27]。
以玉米为原料的燃料乙醇工业的发展是近年来粮食工业消费增长的最主要因素，其中美国对玉米的工业消费占到了全球玉米工业消费的大部分，同时也是全球玉米消费量增加的重要原因。2011－2012年度全球用于生产燃料乙醇的玉米达到1.37亿吨，其中美国的燃料乙醇工业消耗1.27亿吨玉米，占全球燃料乙醇工业玉米消费量的93%[28]。
美国国内燃料乙醇玉米消费量大幅度增加，不仅消耗掉增产的玉米，减少了饲料用玉米的直接消费量，还导致了美国玉米出口能力的降低。2005至2006年度美国玉米出口量为5420万吨，到2010至2011年度出口量降至4661万吨，2011到2012年度出口量只有4191万吨。美国玉米出口量下降，国际市场粮价飙升，人们越来越忧虑美国实行新能源战略给全球谷物市场带来的根本性变化。
在笔者看来，生物能源计划并不能有效地降低美国对进口石油的依赖，其真实的目的在于，通过生物能源计划，创造对农产品的有效市场需求，人为推高粮食价格，使得粮食进口国更加处于被动局面，使得美国的粮食成为一种武器，真可谓一箭双雕，既符合美国农业政策基本目标，同时，又为美国在国际经济新形势下创造出一种新的粮食武器。
生物技术和生物能源发展，为美国玉米产业持续发展创造了条件。美国玉米产量和单产水平居世界首位。最近十几年转基因农产品的种植推广速度很快，如果说转基因技术的研究与应用为玉米产量的提高创造了条件，那么生物能源的发展则为美国玉米产量增长提供了市场基础。在全球能源需求大幅度增长和价格高涨的情况下，美国燃料乙醇工业这些年有了突飞猛进的发展。强大的生物能源消费需求出现之后，美国玉米的出口能力下降，而玉米价格则在需求的刺激下大幅度飙升。现在，美国玉米产业形成了一个循环：不断上涨的玉米价格――刺激玉米播种面积扩大和转基因研发投入增加――玉米单产和总产不断增长――生物能源消费扩大――价格进一步上涨。美国玉米增产与生物工程技术和生物能源产业发展相互促进，在提高美国能源自给能力的同时，促进了美国玉米种植业的发展，还增加了乙醇工业就业岗位，并增加政府税收。
同时，生物燃料的发展为美国农场主提供了市场型收入，这是以市场为基础的稳定回报，进而减少了美国政府对农业的财政补贴。美国实行的要求在汽油中增加乙醇含量的政策，使美国的玉米种植者因为生物能源的蓬勃发展尤其受益。2008年，美国在混合汽油中添入了超过90亿加仑（3400万千升）的乙醇，玉米用量达32亿蒲式耳。根据一项联邦政府的规定，到2022年，乙醇产量将提高到目前的4倍。随着生产厂商扩大规模，他们将需要更多的玉米。根据美国农业部预计，到2018年，乙醇生产所使用的玉米很可能将占美国全部玉米用量的35%。
发展生物能源虽然有众多的利益，但发展生物能源也需要付出代价，包括食物资源减少，消耗水资源，影响生物多样性，占用土地资源，这样必然对地方经济造成很大的冲击。联合国粮农组织预言，到本世纪中叶，全球的食物和燃料需求将是现在的两倍，并警告说，大力发展生物能源将导致食品供应减少、价格升高，尤其在非洲等贫困地区。美国密歇根大学汽车研究中心主任安娜•斯坦菲诺保罗(Anna Stefanopoulou )持相同观点：“美国中西部地区种植的玉米被广泛用于制造乙醇燃料，造成食品价格持续上涨”。[29]在巴西，数百万的平民面临贫困和饥饿的困境，而一半粮食已被拿去做燃料[30]。2008年埃及等国出现的粮价大幅上涨，其根本原因来自于能源价格的冲击以及粮食贸易的壁垒。国际能源价格的一路走高引起联动效应，并且引发生物燃料的需求增加，大量粮食被用于提炼生物燃料，从而减少了其它用途粮食的供应，造成粮价的上涨。
在未来几年，美国、欧盟、日本对乙醇的需求还会增大，而巴西以及非洲国家拥有的乙醇生产能力正好能满足这种需求。然而，潜在的问题是日益扩大的甘蔗、玉米种植给农业土地供应所带来的压力。如果热带亚热带的牧场被用作种植甘蔗和玉米，那么牧民们为了弥补失去的牧场就会毁掉热带雨林以开辟新的牧场。这一点正如一位著名的环境和能源问题专家所指出的：“热带雨林拥有世界上大部分的陆上碳储存能力。目前的研究指出，热带地区的森林砍伐已经给世界增加了每年20亿吨的碳排放量，这一数值是化石燃料燃烧所引起的碳排放量的30%。从环境保护的角度来看，如果要以破坏生态结构为代价，尤其是破坏像热带雨林这样拥有丰富的生物多样性、有着不可取代功能的生态结构，那么利用生物质转化乙醇去减少温室气体排放是不可取的。”[31]
从环境角度而言，玉米乙醇对缓解全球气候变化所能做出的贡献有限，因此就可预见的未来而言，仅基于玉米乙醇所能带来那些微不足道的环境效益就鼓吹其大力发展是存在很多质疑的。此外，汽油的价格与国际原油的价格牢牢挂钩，它既能飙升也能暴跌，这是乙醇发展的挑战所在。如果油价跌破每桶50美元，玉米乙醇工业将会胎死腹中。
具体到中国的情况，2010年中国国内玉米消费出现突破性增长，推动国内玉米价格持续上扬。当前中国国内玉米的供求矛盾显现，小麦和玉米价格出现倒挂。最近一段时间，玉米现货价格还在不断提高，市场供求出现硬缺口，玉米市场稳定性明显变差。
而按照美国农业部的预测，未来中国的玉米进口量将会达到2000万吨[32]。中国将会发展成为一个巨大的玉米进口市场，这不仅是由于中国国内传统消费增长，还由于中国国内非传统消费同样出现了快速增长。
早在21世纪初，中国政府出于促进农民增收、消化掉一部分陈化粮的考虑，启动了发展生物能源的计划，并将乙醇燃料产业列为发展项目。但由于粮食储备中的陈化粮在乙醇燃料发展后不久就得到消化，个别地方把新粮用于乙醇燃料生产[33]。尽管国家已采取措施不再审批新建乙醇项目，但现有的生产量也是不小的数字，再加上工业生产的淀粉、酒精所需要的玉米，使得粮食和饲料的供应市场不断紧缺，成为中国最近几年粮食和饲料价格上涨的最主要根源。因此，未来中国如何发展生物能源，这是我国农业发展和能源战略面临的一个新课题。
对中国而言，中国应限制生物乙醇工业的发展，首先确保粮食的食用功能。其次，克服地方主义和部门主义，严格限制生物乙醇计划的推广和应用。生物乙醇计划可以带来丰厚的经济效益和财政收入，可以解决就业问题，同时又属于环保产业，可谓一举多得，这也不难理解地方政府如此热衷的原因。虽然地方政府官员出于GDP政绩和部门地区利益的考虑，但中央政府必须从全局来考虑。
中国《可再生能源中长期发展规划》明确指出，到2020年，我国燃料乙醇的生产能力达到1000万吨，生物柴油为200万吨，年替代1000万吨成品油。2020年以前，粮食燃料乙醇的产能控制在150万吨，这基本上是四大定点企业的产能，国家不再审批新建或新扩建的粮食燃料乙醇项目，财政补贴的重点也将转向非粮原料的项目。未来新增的420万吨燃料乙醇产能将全部以木薯、甜高梁和秸秆等非粮作物为原料。
但是，产粮省希望在本省内完成深加工形成粮食产业链，而不是原粮出省。例如，黑龙江省《关于促进粮食加工业发展的意见》(黑政发[2006]2号)中明确提出“力争用2－3年，基本改变黑龙江省大量原粮出省的局面”[34]。吉林目前玉米深加工项目总能力已达945万吨，预计过几年将达到1845万吨，消耗吉林省的大部分玉米产量。
为了应对这一问题，国家发改委在2006年发了两个关于生物能源发展的通知，分别为：《关于加强玉米加工项目建设管理的紧急通知》(发改工业[2006]2781号)、《国家发展改革委、财政部关于加强生物燃料乙醇项目建设管理，促进产业健康发展的通知》(发改工业[2006]2842号)。
美国具有发展生物能源的条件，因为美国仍有三分之一的土地处于休耕状态，增产潜力巨大，而人口又不算太多，但即使这样，美国的生物能源计划仍遭到其它各国和国际组织的反对，因为美国的举动无疑加剧了世界粮食市场上供应短缺的局面，推高了粮价的高企。相比美国得天独厚的自然条件，中国不可能亦步亦趋[35]。中国可耕地面积有限，而随着工业化城市化的深入开展，大量良田又被挪作他用，同时中国13亿人口的国情决定了中国政府首先考虑的是吃饭问题和粮食安全问题，而非生物能源问题。巴西最大的糖业预测机构Datagro预计，未来中国食品业和乙醇工业对玉米的竞争性需求可能导致中国减少玉米出口，最终变成一个玉米进口国[36]。如同大豆在中国的命运，如果我们不未雨绸缪，采取措施，玉米可能会重蹈大豆的覆辙。当中国的粮食消费越来越依赖进口时，中国的粮食安全问题会越来越突出。因此，全面客观地认识美国政府生物能源战略的本质以及跨国粮商推动生物能源的真实目的，有助于我们看清生物能源的优缺点，从而指导今后的行动。
就对外而言，在实践层面，中国应大力实施农业“走出去”战略，缓解国内资源约束趋紧的局面，充分利用国内外两个市场、两种资源。当今世界，不仅以美国为代表的发达国家在发展玉米乙醇，而且以阿根廷、波兰、匈牙利为代表的发展中国家也借助自身在农业方面的优势来发展替代能源，以减少自身对国际石油市场的依赖，同时拉动国内消费的增长，这使得粮食的能源属性越来越明显和突出。而这些国家希望避开美国的干扰，扩大与中国的合作。为此，中国政府为避免“与人争粮”危及国家粮食安全情况的出现，同时促进国内玉米深加工业的健康发展，应鼓励大型企业到这些国家投资建厂，利用当地充足的粮食资源，开展玉米深加工业务，加工成品后再出口，这样既能增加他们农产品的附加值，提高当地农民的收入，也能为中国提供稳定的进口粮源，并且壮大中国农业企业的国际竞争力，实现双方的互利共赢。
（作者系南开大学周恩来政府管理学院副教授，博士，主要研究方向为非传统安全、美国外交。）
资料来源：
[1]钱伯章：《新能源—后石油时代的必然选择》，北京：化学工业出版社，2007年，第80页。
[2]Blueprint for A Secure Energy Future,March 30, 2011,http://www.whitehouse.gov/issues/ blueprint-secure-energy-future.
[3] Obama Administration Announces New Investments to Advance Biofuels Industry and Enhance America’s Energy Security, June 2 , 2012, http://eqmaglive.com/index.php?option=com_content &view=article&id=10534:obama-administration-announces-new-investments-to-advance-biofuels-industry-
and-enhance-americas-energy-security-&catid=98:other-renewables&Itemid=153.
[4]张爽：《世界能源战略与能源外交—美洲卷》，北京：知识产权出版社，2011年，第56页。
[5] 张永伟：美国支持可再生能源发展的政策体系及启示，2010-02-16，http://www.chinacity.org.cn/ csfz/cshj/58808.html
[6] 埃莉莎•伍德：农作物跻身21世纪能源行列，2010-03-15，http://iipdigital.usembassy.gov/st/ chinese/publication/ 2010/05/20100503133317cmretrop0.9598592.html#axzz2v6NokDXR
[7] Kelth Johnson，U.S. Brings Diplomacy to Politics Of Energy，November 16, 2011，http:// online.wsj.com/article/SB10001424052970203503204577040503083257554.html
[8]数据来自BP Statistical Review of World Energy ,June 2011，http://www.bp.com/ multipleimagesection.do?categoryId=4728&contentId=7047099.
[9]李经谋：《2010中国粮食市场发展报告》，北京：中国财政经济出版社，2010年，第281页。
[10]http://ethanolproducer.com/articles/9062/biofuels-group-to-obama-stay-the-course-on-the-rfs
[11]Robert Bryce, Gusher of Lies: The Dangerous Delusions of "Energy Independence" ,Public Affairs, 2008, p.100.
[12]http://finance.eastday.com/economic/m1/20120814/u1a6782858.html
[13] http://intl.ce.cn/gjzx/bm/200808/26/t20080826_16616073.shtml
[14]http://intl.ce.cn/gjzx/bm/200808/26/t20080826_16616073.shtml
[15] 2012年夏天，美国遭遇五十年一遇的特大旱灾，作为美国农业重心的中西部地区玉米产量大幅减产。
[16] Zack Colman, Biofuels industry to Obama: Hang tough on renewable fuel standard, August 27,2012,http://thehill.com/blogs/e2-wire/e2-wire/245743-biofuels-industry-presses-obama-to-stay-course-on-fuel-rul
[17] http://finance.eastday.com/economic/m1/20120814/u1a6782858.html
[18] http://www.biotech.org.cn/information/99906
[19]按照可再生燃料标准(RFS)的要求，2012年，RFS要求生物能源企业往汽油中加入130.2亿加仑的生物乙醇，2013年增加到130.8亿加仑。
[20] 2013年9月底，中国双汇集团斥巨资收购美国最大的养猪及猪肉生产企业—史密斯菲尔德食品公司(Smithfield)，这无疑会大大削弱美国国内反对发展生物乙醇的势力。
[21] 麦克尔罗伊：《能源展望、挑战与机遇》，北京：科学出版社，2011年，第293页。
[22]http://blogs.desmoinesregister.com/dmr/index.php/2012/10/23/iowa-ethanol-group-chides-texas-virginia-
governors-for-turning-down-visit/article?utm_source=feedburner&utm_medium=feed&utm_campaign=Feed%3A+GreenFields+%28Green+Fields+Blog%29&nclick_check=1
[23]Melinda Wenner，the Next Generation of Biofuels，http://lanbob.com/lanbob/H-Future/ biofuelsEarth.htm
[24]Michael B. McElroy, Energy: Perspectives, Problems and Prospects, New York: Oxford University Press, 2009, p.300.
[25]Michael B. McElroy, Energy: Perspectives, Problems and Prospects, New York: Oxford University Press, 2009, p.300.
[26]聂振邦：《2011中国粮食发展报告》，北京：经济管理出版社，2011年，第143页。
[27]阿图洛•瓦尔曼：《玉米与资本主义》，上海：华东师范大学出版社，2005年，第24页。
[28]聂振邦：《2011中国粮食发展报告》，北京：经济管理出版社，2011年，第138页。
[29]蔗糖乙醇与玉米乙醇的博弈，2010-01-19，http://www.zyzhan.com/Tech_news/Detail/8676.html
[30]弗雷德•克鲁普、米丽娅姆•霍恩：《决战新能源》，北京：东方出版社，2010年，第56页。
[31]Michael B. McElroy, Energy: Perspectives, Problems and Prospects, New York: Oxford University Press, 2009, p.300.
[32] Smithfield Purchase Unlikely to have Major Effect on China's Projected Corn Imports, 2013-05 -30,http://grains.org/index.php/2012-04-30-15-22-26/4220-smithfield-purchase-unlikely-to-have-major-effect-on-chinas-projected-corn-imports#sthash.D6wFMu6W.dpufhttp://grains.org/index.php/2012-04-30-15-22-26/4220-smithfield-purchase-unlikely-to-have-major-effect-on-chinas-projected-corn-imports
[33] 尹成杰：《粮安天下：全球粮食危机与中国粮食安全》，北京：中国经济出版社，2009年，第359页。
[34]黑龙江省人民政府关于促进粮食加工业发展的意见，2010-11-13 ，http://www.foodmate.net/law/heilongjiang/165150.html
[35] 按照联合国粮农组织的统计数据显示，中国粮食生产效率和生物乙醇生产转化效率远远低于美国。近几年美国玉米单产为9.4吨/公顷，生物乙醇单产为3751升/公顷，而中国相应的数字分别为5.0和1995。
[36]茅于轼、赵农：《中国粮食安全靠什么—计划还是市场》，北京：知识产权出版社，2011年，第182-183页。
