资本下乡：机遇与困境
来源: 中国新闻周刊 发布时间：2013-12-16 阅读：1088 次
食物主权按：资本下乡的诸种困境，是集体土地产权残缺和农会缺位的必然结果。
资本下乡的诸种困境，是集体土地产权残缺和农会缺位的必然结果。
2013年1月底，当中央一号文件公布之时，人们发现，资本下乡和家庭农场一道，成为文件的主题词。
在中部重镇武汉，资本下乡在一年前即已成为武汉市主要领导重点关注的对象。2012年初召开的武汉市农村工作会议上，中共武汉市委书记阮成发和 市长唐良智曾表示：在不得损害农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权的前提下，研究社会资本进入农业、推进土地流转的相关政策措施，防止以投 资为名圈占土地，侵占农民的长远利益。
截至2012年底，武汉市农村土地流转面积达到155.58万亩，占总面积50.7%，其中农业项目流转土地面积72.29万亩，意向投资达 71.53亿元，这个数据还不包含未到农村综合产权交易所鉴证的项目。根据武汉市农村经济经营管理局调查显示，在上述以投资农业项目为目的的土地流转中， 社会资本流转土地面积46.68万亩，占比已经超过六成。
武汉市农村经济经营管理局将社会资本界定为，主要是指工商企业、非农业个体经济和民间投资机构等经济主体投资农业的资金。社会资本占大头，这对农村农业发展，到底意味着什么？
规模经营新变革
外出务工22年之后，宋春生决定留在家乡养虾。2011年，当他做出这个决定时，武汉市正打算培育一批职业农场主，引导像宋春生这样既懂农业技术又懂经营管理的农村青壮年劳动力从事农业经营，以此应对资本下乡带给三农问题的新变数。
2013年3月2日，周六，宋春生并没有休息。作为新洲区三店街七里村村委委员，他正忙着挨家挨户做工作，动员村民进行一项大规模的土地流转。 因为这里将被打造成武汉市的蔬菜供应基地，浙江省一家公司需要租用106国道沿线属于七里村的1500亩田地，专门用来种植蔬菜。
这天上午，宋春生紧锣密鼓地跑完两个村民小组，虽然有些年龄较大的村民不太愿意把土地流转出去，但是宋春生认为这对村里是个好事：“可以把农村的劳力闲置出来专心打工，还有租金收入，以及就近上班的机会。”
除了上述宋春生现在所能够想到的，资本下乡能够带给村民的就业机会以及收入增加这类好处，资本下乡首先意味着农业投资不足的困境将大大改善。不 止是宋春生对于社会资本持欢迎态度，江夏区安山街茅岭村村支书雷世焱也在接受《中国新闻周刊》采访时表示：“未来的发展趋势肯定是土地流转，农业生产还是 要规模化。”
在雷世焱看来，农村的发展难就难在资金，尽管国家财政每年投入水利等基础设施建设的资金到村里也有几十万元，但这并不能从根本上解决问题，而社会资本、工商资本等外来资本将有助于改变农业资金投入不足的局面，农业基础设施建设压力也将因此而大大减少。
对于村民而言，工商企业投资农业还意味着全新的生产经营理念。工商资本将工业理念嫁接到传统农业中，实行公司化运作、标准化生产、企业化管理、产业化经营，将农业的生产、加工、销售各环节实现有机连结，使农业生产能按照市场需求组织有计划地生产。
与家庭联产承包责任制一家一户为主要生产主体的农业生产组织方式不同，武汉市农村经济经营管理局调查显示，工商业等社会资本投资农业生产经营的主要组织形式是“公司+农户”“园区+公司+农户”“市场+基地+农户”。
“公司可以把土地集并起来统一规划，然后再反租倒包给农户，提供统一的技术标准和种苗等进行标准化生产，然后由公司回收再统一销售。”武汉市农 村经济经营管理局土地科科长王文才告诉《中国新闻周刊》，这样公司跟市场直接对接，甚至可以按需生产，不仅减少了农业生产的中间环节，降低经营成本，还有 助于提高农产品质量和市场竞争力，甚至发展有特色的种养殖小区。
对于武汉这个正在谋求中部崛起的大都市而言，社会资本下乡更意味着现代农业发展的新契机。目前，休闲观光农业、都市农业、科研农业、环保农业已 经在武汉市不断出现，使现代农业不仅仅局限于简单的第一产业，更包含了二三产业新的综合内涵。2012年，武汉市乡村休闲游游客接待量达到1500万人 次，实现综合收入27亿元，同比分别增长15.4%和19.5%，农耕年华等7个景区被评为4A级景区，黄陂区被评为全国乡村休闲游示范区。
武汉市农村经济经营管理局的统计显示，2012年全市新增土地流转面积15.99万亩，土地流转后，农民从传统农业生产转到其他产业，年收益可 比流转前种植传统农作物增加数倍，为农民走上小康之路创造了条件。在2月17日召开的武汉市农业工作会议上，武汉市明确今年将大力引导社会资本投入农业， 撬动社会投资40亿元以上。
土地流转乱象
3月2日上午，就在宋春生忙着说服村民参与土地流转的同时，十公里之外的程建华正在地里卖苗圃。这并不是他的主业，不过在其他作物的季节还没到来之前，苗圃不仅让大地显露生机，也让农场主程建华格外充实。
程建华今年47岁，在新洲区凤凰镇三岔路村经营“华宏家庭农场”，主要种植甜玉米、迷你西瓜、葡萄，同时也养鱼。早年间，程建华打过工、卖过早 点，2011年正式开始的农场生活让他有了长期规划、长期投入的打算。这一年，他从35户农民手中流转了140亩土地，投资了七八十万元做基础设施建设。
这只是农场建设的起步阶段。目前大棚只搭建了60%，程建华还计划着要扩大规模，未来他希望能够对农产品进行深加工，然后再做一些简单的包装， 最好还要打造出自己的品牌。不仅如此，程建华在签订土地流转合同时，除了争取签到现有政策法律允许的最长期限2028年，他还特别用心地跟人约定：“期满 之后，承包、继受优先。”
程建华希望做长期投入的想法，有利于他在经营中形成稳定预期，工商资本更是希望土地流转时间越长规模越大越好。分析武汉市已经流转的土地项目可 以发现，一次连片流转千亩以上的有422宗，面积76.4万亩，占已流转面积的49.1%，其中5千亩以上的有9宗，而且大部分都是社会资本的介入。
然而，由于权属不清导致土地资本化市场没有真正形成，土地价格往往无法得到真正体现，再加上政府征地等单方面定价传统的存在，而农民一方又缺乏农会等这样可以进行市场谈判的组织，土地流转价格低的现象难以避免。
武汉市农村经济经营管理局就在调查中发现，由于武汉的城市化进程加速，一些企业看准了城郊结合部的土地升值空间，借助地方政府的招商引资政策，大量圈占农民耕地，又出现了土地流转期限过长等情况。
在1998年二轮承包时，农村土地承包经营权被延长到2028年，武汉市据此严格耕地流转管理，不能超过这个最长期限。寄望于长期承包的企业不得不在集体机动地和“四荒地”上做文章，并进而滋生出圈田占地变相剥夺农民长远利益等各种问题。
《中国新闻周刊》记者获悉，武汉市在2010年之前并没有对“四荒地”的流转进行严格规范，2009年时就有企业在江夏区流芳街的城郊结合部流 转土地3000多亩，其中含农户耕地2000多亩，另有1105亩荒地，租期长达50年，并且一次性买断。上述50年租期显然违反了现有政策，因此主管部 门及时纠正了这2000多亩耕地的违规流转。然而，对于1105亩荒地，由于没有明文规定，最后不得不给企业办理了合法的50年签证。
据一位知情人士透露，上述城郊结合部并不适合规划农业，很快就要被征用，土地的增值收益就会全部被企业拿走而与农民无关。不仅如此，拿到50年租约之后，企业很快又找银行贷款做生意，这相当于企业拿银行的钱去还农民租金，白白享受这块土地未来的增值空间。
由于权属不清，也有一些公司企业单方面违反合同约定，擅自改变土地用途管制规定，使流转的土地呈现“非农化”“非粮化”等现象，有的还在土地上 修筑砖混建筑物，给耕地造成永久性破坏。《中国新闻周刊》记者获悉，江夏区就曾经叫停过一个项目，该公司把集体土地流转到手之后，以发展休闲农业和度假村 的名义，盖上木房子以十几万二十几万的价格对外销售。武汉市农村经济经营管理局还发现，也有一些城市社会资本下乡的目的，并不是开发农产品，而是资本运 作，即寄希望通过今后的土地增值盈利。
武汉的情况并非个案。华中师范大学中国农村研究院2010“资本下乡”问题调查结果显示：在1516份有效样本中，有五分之一的人认为，资本下乡破坏了村庄环境、与民争利。
产权困境
诸种迹象表明，明确农民的土地财产权，已成为农村改革的当务之急。2月17日，武汉市农业工作会议召开，武汉市农业局局长付明星在讲话中指出，农村资产资源确权工作已经全面展开。
根据付明星的介绍，武汉市农村集体经济组织养殖水面使用权发放率达到95%，农村土地承包经营权确权率达到99.5%，集体林权确权率达到 99%，而农村集体土地所有权、宅基地使用权、农村建设用地使用权、农村房屋所有权、农村集体经济股权以及农业生产设施(渔船、大棚、冷库、农村能源等) 所有权，则已完成了相关制度和工作流程设计。
武汉市农村经济经营管理局土地科科长王文才向《中国新闻周刊》证实，此前承包地确权中尚存在许多不完善的地方，比如当年由于农业税费负担过重， 加上地块肥力不均等各种原因，许多经营权证上的面积要小于实际丈量面积。江夏区安山街茅岭村村支书雷世焱也在接受《中国新闻周刊》采访时表示，虽然该村经 营权证上的耕地面积是2199亩，但实际丈量面积却是3300亩。
不仅如此，原来出去打工的人把地委托给别人种了，当时的历史条件下种田赔钱，许多人对于确权并不积极，因此当年确权时也有很多确给了土地的实际使用者，但是现在惠农政策越来越多就又想要回去，有的甚至已经打破了原来的地块界限等等。
“许多隐藏的矛盾都将会暴露出来。”王文才说，只能大问题小解决，特事特办，但具体面积肯定会以航拍为准。
为避免确权流于形式，茅岭村、七里村、三岔路村都对相关地权采取“生不增，死不减”。然而，在应确尽确之后，新增农村人口就无法享受相关权利。 “可能要到2028年之后再说吧。”新洲区凤凰镇三岔路村的村民程建华认为，起码现在这十多年土地产权可以相对固化，像他这样的农场主也会有一个相对稳定 的预期。
在农户承包地之外，确给集体的土地，比如“四荒地”和养殖水面，也不得不面临集体权利边界模糊的尴尬。北京大学国家发展研究院教授周其仁最近在 一篇文章中指出：“在内部，农民与农民、以及农民与抽象的‘集体’之间，行为边界不明；在外部，农村集体与城里人、政府与国家(全民利益的抽象代表)的行 为边界也不清”，“一旦发生转让，‘模糊的权利空间’一定引诱人们各出奇招，争夺包含其中的巨大利益。由此，‘转让’很容易打开侵权的闸门”。
在现有法律制度没有突破的情况下，资本下乡的负面影响，将更多依赖于行政管理。早在2001年18号文件《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》中就已经指出，为稳定农业，稳定农村，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地。
武汉市农村经济经营管理局在一份提供给武汉市府政研室的材料中建议，对借土地流转圈田占地、图谋非农的企业和项目，要予以坚决杜绝和认真清理，以促进土地流转工作持续、健康地发展。
该局同时建议政府制定出台政策性文件，对不同的土地类别、不同的经营主体、不同的产业设置不同的流转期限，最长不得超过20年；对不经审批擅自 改变土地用途的，要加大惩治和处罚力度，直至解除合同、收回土地，并要求参与土地流转的社会资本预先交纳年流转租金3～5倍的保证金作为“风险保证金”。
此外，培育家庭农场、种植大户、农业专业合作社、土地股份合作社等以新型农民为主体的企业组织形式，发展职业农民，这也被作为与社会资本投资的外生型企 业竞争的重要力量。武汉市2013年全市农业工作会议宣布，今年将全面推广“园区(企业)+土地股份合作社+基地+农户”的经营模式，新增农村土地流转面 积9万亩，其中以农民和农民专业合作社为主体的适度规模经营比例达到50%以上。
中国台湾（下同）土改启示
1949年到1953年，台湾土改通过减租、公地放领等举措，达到了耕者有其田的目标。
台湾粮食产量从1953－1968年，出现了历史上少见的长达16年之久的持续增长，年平均增长达5.2%。
其不足和局限性在于：土地划分狭小、零碎和分散，不利于农业集约化经营和农业机械化、现代化水平的提高。
台湾当局于1970年代末开始进行旨在扩大农地经营规模，实行农地重划，改善农业生产环境为主要内容的第二次土地改革。
台湾原法令规定，只有自耕农能持有、买卖农地。但李登辉时代晚期，通过农发条例修正案，开放农地自由买卖，农地面貌一夕改变。有学者批评：“这就为黑金政治开了后门。”
