【原创·访谈】“三农问题”在香港：守不住的耕地红线
来源: 原创 发布时间：2015-05-28 阅读：2372 次
食物主权按：香港特区政府近来要颁布《新农业政策》。这一新政策意在保护农业还是舍弃农业？它将如何改变香港农业的命运？香港稻米几乎100%靠进口，蔬菜98%靠进口（92%来自内地）。一方面香港的粮食蔬菜高度依赖进口，另一方面香港4500公顷的农地中有四分之三遭到抛荒。在农业资本和房地产资本的挤压下，香港农民遭遇怎样的困境？在本期的访谈中，香港理工大学学者邹崇铭——最近出版的《香港在地农业读本》作者之一——将为我们分析香港农业、农地、农民的困境，从香港三农的角度评价香港政府的作为和资本的霸权，提出农业的多功能性使它可以与香港的城、乡、郊、野的保育和发展相结合。
正文
背景介绍
中国是农业大国，而香港特区也并非完全是石屎森林。
二战后，港英政府出于战略考虑对农业采取积极态度。1946年，蔬菜统营处批发市场成立，1951年新界蔬菜产销合作社成立，建立起一套蔬菜统销制度，至今发挥重要作用。70年代开始香港农地因新市镇发展被大量征收。80年代是香港农业的分水岭。一方面，《生发案》判定农地用途不受限制，导致停车场与仓储空间蚕食新界农地；房地产市场因而开始发展，带动丁屋（原著民住宅楼）在农地上加速建造，或囤积农地静候发展时机，导致农地抛荒日益严重；另一方面，大陆的改革开放吸引香港农企在大陆开设农场，内地蔬菜涌入香港市场；新界蔬菜产销合作社旗下的合作社面对萎缩，容许合作社社员从內地进口蔬菜，进一步令内地蔬菜取代香港本地农产品。
80年代末爆发一系列供港蔬菜毒菜事件，令香港政府重新重视本地农业。1988年开展“农地复耕计划”，1994年渔农处推行“信誉农场计划”，推广优良园艺操作及环保作物生产方法。1988年香港还成立了第一个有机农场绿田园，开启了香港有机农业运动，2000年起，有机农业得到官方协助，渔护署推出“有机耕作转型计划”，为农夫提供技术支援，并成立有机产品认证机构。这一系列努力令供港蔬菜安全性得到提高，但本地农业仍面临极大困境。
香港目前约有2400个农场，维持农业生产（蔬菜、花卉、杂粮、果树）的耕地面积约为711公顷（2014年底），务农人口约4400人。2014年本地蔬菜自给率为1.9%，进口蔬菜中92%由内地供应，而稻米的自给率在香港基本为零。香港农地面积在过去二十年中下跌近三成半，抛荒农地高达八成，农作物产值比90年代中下跌超过一半。（数据来自香港渔农自然护理署）
2014年底，香港政府开启《新农业政策：本港农业的可持续发展》咨询工作。咨询文件中提出建设70-80公顷农业园、成立“农业持续发展基金”、加强支援农民进行产品市场推广和建立品牌、推动休闲农场和教育活动等意见。咨询文件追求现代化与高科技的农业，支援对象倾向于高资本投资的企业，并以利润为核心导向。不少本地农业从业者和关注者认为，该政策不适应于香港农业实际情况，对香港现有农地规划、农产品进口等迫切议题均未涉及，引起激烈讨论。
近日，香港理工大学和香港中文大学的两位学者邹崇铭与姚松炎出版了《香港在地农业读本——追寻生态、适切、低投入、社区农业》一书，介绍了香港农业发展状况，并展望了农业生态、农业社区与社区农业三种农业发展模式。人民食物主权专访邹崇铭，试图剖析香港农业发展历史与现状，为我们畅想农业的未来提供些许参考。
人民食物主权：香港农业的式微令粮食自给率低下，如今蔬菜自给率只有1.9%，稻谷几乎为零。请介绍一下数字背后香港农业的简史？
邹崇铭：香港农业自1945年后开始大力发展。1945年以前，香港人口不多，都是1898年以前就在的原居民。1945年后，战乱导致很多新移民以难民身份来到香港，于是出现了粮食和土地的矛盾。为了解决吃饭的问题，英国政府开始大力发展农业。首先是维持粮食的自给自足，此外还有政治考虑，因为共产党在农村很厉害，所以英国政府也希望发展农业来抗衡共产党。
五六十年代是香港农业发展最快的时期，七十年代产量一直还是上升的，尤其是蔬菜和养殖业。稻米从六十年代开始就进口泰国和其他东南亚国家，当时就开始下降。蔬菜从八十年代开始慢慢下降。这中间有很多原因，包括1984年的中央谈判、1997香港回归、改革开放、招商引资等都有关系，导致香港种菜的企业被吸引到大陆，香港则从大陆进口粮食。养殖业下降的原因有所不同，到八十年代末自给率一直还很高，养猪八十年代末才因为污染问题被政府打压，养鸡则是1997年的禽流感才遭到打压，但到现在香港大部分活鸡还是自己养的。（编者注：2014年本地活家禽供给率为79.6%，活猪供应6.1%。）
八十年代开始到现在，香港农业的总量当然还在减少。原因很简单，因为大陆的菜很便宜，成本根本没法竞争。但也经历过小小的变化，主要是2000年左右，政府开始比较主动地去介入、去发展有机农业，包括提供技术支持、资助认证有机logo等等。因为香港负责农业的渔农署也有很多职员，农业灭掉了部门就会解散。所以2000年左右他们看到趋势开始搞有机农业，引进新的品种，也是保住他们自己的饭碗。
人民食物主权：香港一方面农地稀缺，总共有4500公顷左右，另一方面，根据2014年的报道，香港农地弃耕竟然高达76%，如何解释大量抛荒的现象呢？
邹崇铭：香港农地最高峰达到2万公顷，现在是4500公顷，活跃的耕地大概在700公顷左右。
抛荒的原因有很多。一方面，种植大户都搬到了内地，主要是广东，江西、湖南，最新的在宁夏，已经不在香港种了。而留在香港的大多数是小农，很多也不会再种地。另一个原因是，80年代末、90年代初，农地没什么用了，香港的房地产开始发展，尤其是四大地产商买了很多农地囤积，很多是围起来不再出租的。这两个原因同样重要。
在抛荒的3000多公顷中，地产商囤地与原居民的地大概一半一半，没有官方准确的统计。四大地产商明文公开的地大概在1000公顷左右，但肯定不止这些，可能有下面小公司在控制。原居民和小地主持有的地，一部分愿意出租，更多也想改变土地用途，包括建丁屋等等。
人民食物主权：大多数香港农民都是租地农。那么香港的土地制度对农业发展有何影响？
邹崇铭：这是香港农业最基本的一个问题。原居民拥有土地特权，1945年之后逃难来的移民没有地。原居民在1945年前主要种稻米，而移民主要是种菜。所以种米的是地主，种菜的是佃农。英国政府在当时有个政策，鼓励原居民移民去英国谋生，很多原居民去伦敦开餐馆。原居民走了，地空出来给新来的人口种菜，来解决土地的压力。
佃农租地租金并不贵，但是上涨很快。一斗地（一斗地=674平方米，约等于一亩地667平方米），现在一年的租金2000-5000港币不等，最高到一万左右。按5000来算平均一个月400多块。但是5年前可能租金只要1000块，现在却涨到5000。租金的上涨主要出于地主对土地利润的预期，认为将来可以改变土地用途来获利。
香港的土地是国有的，政府通过批约/契约出租土地使用权，大多数年期都是99年，极少数是早期批的999年 【注1】。但是对新界的原居民来说特权是比较明显的。尤其1983年《生发案》判定新界土地在政府收回前可作仓库或停车场之用而无须批准。政府官司输了，所以在土地用途监管方面很放手。相比而言，地产商反倒没那么容易改变土地用途。比如恒基地产的南山围发展项目，十几年都没有办法变成房产。
人民食物主权：既然土地是国有的，那么政府如何进行规划？过去二十年来盛行的新自由主义意识形态对政府角色有什么影响？
邹崇铭：在香港大概有两成半已经开发的土地，近五成未开发的“野”，即郊野公园等保育地区，还有20%多一点的土地是“郊”，由绿化带和农田组成。如今大部分压力都在“郊”上，包括房地产商、原居民、政府都想侵吞这些田地，政府主要想用来建公屋。
新自由主义对我来说就是政府在背后大力支持或介入资本，官商合谋，而并非自由市场自己来操作的。香港地产霸权是最典型的产物。表面上看香港是小政府大市场，政府并不会管房子怎么建怎么卖。但实际上土地供应是政府控制的，房地产商首先要有政府批地给它。
人民食物主权：香港农产品95%以上依赖大陆进口，长此以往有何弊端？
邹崇铭：过去几年香港特别关注农业是从食品安全角度出发的，如果从全世界范围来看2008年之后也有粮食危机，包括农产品价格的波动，气候暖化的问题。这些影响比较远，食品安全是最直接的影响。对研究农业来说，食品是一个终点，但是农业不光是吃饭的问题，农业和生态、和社区，很多方面产业、社会生活都有很多关系。
人民食物主权：事实上香港从大陆进口的农产品也是设于大陆的港资公司供应的，而不是大陆公司，这是不是一种讽刺？
邹崇铭：如果是从长沙湾批发市场，即供港蔬菜统营处进口，必须通过香港公司，但是超市可以从大陆直接进口蔬菜。但那些港资公司在大陆是否自己种植，还是买来的也说不清楚。渔农署会去大陆做信誉农场的认证，到去年底内地认证的有38个，面积2929公顷，香港本地认证的有263个，面积80公顷。对供港蔬菜统营处来说，香港本地农场不值钱，也竞争不过大陆港资公司，他们量大，而且价格便宜。批发市场是扣佣金的，量越大，佣金越多。
讽刺的是，农业现在根本就不是香港右派的议题。香港右派现在变成和大陆对抗，比如新界东北的议题，因为右派觉得靠近深圳是给大陆富豪过来买房的，所以反响很激烈。而农业的议题根本没有人去管，不是右派的议题。
人民食物主权：香港近日颁布《新农业政策》咨询文件，如何看待政府提出的农业发展计划？你的新书与政府主张有何不同？
邹崇铭：非常非常复杂。简单来说，《新农业政策》里面政府只提出要建80公顷的农业园。这是4500公顷农地里不到2%，即使与700公顷活跃耕地比也只是10%左右。所以根本不成比例，很难说是一种支持农业的政策。反过来说，政府在80公顷以外的农地就完全不管，你们想怎么开发怎么开发，可以说这样的政策也是间接地在消灭80公顷以外所有的农地。
这个政策出现在新界东北发展计划（香港政府咨询中的发展计划之一，内容为将古洞北、粉岭北和坪輋/打鼓岭的农地划为新界东北新发展区，作为住宅和商业发展，合共占地787公顷）背景下，大家觉得因为政府要征收农地，所以提出农业园的计划作为弥补，之后农业园又演变成农业政策的一部分。80公顷的农业园对农业有什么作用？我会说像海洋公园这样的农业主题公园，每块一个主题，展示有机、展示水果、养殖等等，这是一种对农业的“景观化”，是一个展示的平台。
此外，这个政策把农业与土地分割了。这与香港政府近年对农业的态度是一脉相承的。2000年前，农业（渔农署）大部分是归在规划环境地政局下，和土地有关，但2000年后，农业则隶属环境食物局，2002年又改为食物福利及卫生局，这就和土地完全没有任何关系了。《新农业政策》把农业面积缩小到80公顷，说明政府根本不想去碰土地的问题。但农业是离不开土地的。我刚说的香港的总体规划、土地用途的分配、20%中间的“郊”，长远来看到底如何规划？到底在香港要扮演什么样的角色？这才是整个事情背后关键的问题。
人民食物主权：你提出从“跨时代公平”的角度理解生态保育的重要性，但资本趋利的本性决定了它的短视，政府则追求即时的政绩，这种情况下如何实现生态保育呢？
邹崇铭：资本当然是短视的，但政府应该有远见。只是香港政府没远见，或者说民主政府没远见，因为四年任期就结束了，四年之后没办法投票没有影响力。但即便是政府，也有很多结构性的问题没法解决，比如农业本身利润低，这么多人吃饭的问题，很难解决。这也不是政府投入很多资金或者搞国营农场能解决的。又比如食物主权，全国也不容易，作为一个城市更难体现食物主权。我们并不是什么问题都能解决，但是研究或倡议的工作还是要做，提出不同看法供大家反思，而不是全面的方案。
人民食物主权：为何要出版这本关于香港农业的书？此时提出农业社区的议题是否会与香港作为国际金融中心的发展定位矛盾？
邹崇铭：历史是动态发展的，这十几年对农业呼吁的声音越来越明显，虽然不是主流，但是变化也很快。从5年前菜园村反高铁事件开始，马宝宝社区农场也是2009、2010年的事情，越来越多人关注农业都是近几年的事。原先关注生态保育运动的人也明显地开始关注农业，因为农业会影响生态的保育，包括米埔、雀鸟、蝴蝶，很多不同野生动物，都与农业息息相关。我其实是农业的外行人，也不是种田的，但是行业里真的能出来说话的人很少，还需要时间慢慢培养。农业在香港成为议题也只是极短时间。我只是希望开个头。
我私底下也觉得不可能4500公顷都用来种田，但你要有个说法，不是80公顷吧，起码1000、2000公顷。社会要营造这样一种共识，不能所有都变成房地产，要讲清楚“耕地红线”是多少。有些人是行内的既得利益者，他们一般会说1500公顷。但别人就会骂他们保守，向政府投降，但也挺现实的，1500公顷也挺大了，真的把它弄起来也不容易，可以满足香港10%的蔬菜供给。从正面看是比较现实的目标，从负面的角度是投降的目标。当然也不光只是多少地，也要讨论社会怎么看农业，大家愿意投入多少，整个产业大家愿意怎样努力。
人民食物主权：你在书中提出三种农业发展模式，农业与生态保育结合、乡郊农业与社区发展结合，以及城市在地社区农业。能否介绍一下这几种模式？与以往的农业发展思路有何不同？
邹崇铭：我的核心思想是，城（已发展区）、乡（乡村式发展区）、郊（农业及绿化带）、野（保护区）四个元素可以有不同比例的空间配置，不同组合会产生不同的生态效益。比如在郊野公园里，当然总体以保育为主，但有没有可能部分地变成农业用途呢？反过来在城市里主要以发展为主，但能否也预留一部分地方见缝插针地做农业呢？当然比例很不一样，但聊胜于无。我希望能够打破过去比较死板的土地规划，比如天水围，只能用来睡觉，就是失败的社区规划。应该尊重自下而上的城市规划，或者至少要有不同元素在一个社区里互动，mix-land use（混合土地用途）是城市规划的重点。
人民食物主权：目前内地大力推动土地流转、城镇化，与《新农业政策》间接鼓励农地非农化相类似，这会给中港两地的农业发展带来什么问题？
邹崇铭：我比较欣赏100年前的经济学家亨利·乔治。他提出土地公有，因为地主只是收租，不像资本家还投入劳动力有产出，土地在资本主义里面是很奇怪的商品，必须加以控制。孙中山的民生主义思想就来自于他，100年前他曾经是经济学的主流，但现在这个人在教科书里被抹掉了。因此我也认为，起码很大程度上要实现土地非商品化，才能搞好农业。
人民食物主权：你在书中提到国际流行的“生态系统服务”、新型生态系统价值评估系统TEEB及“生态服务付费”，其含义是将生态服务与影响量化，由此可以更好评估与弥补生态破坏的损失。它在香港有无实施空间？生态服务的买卖是否会导致生态商品化、资本化？
邹崇铭：这个问题很好，一方面我也在参与，一方面我也从社会学的角度自我批判。香港已经有机构在做生态量化和付费了，很难阻止它的发展。量化是肯定的，用钱来计算，但也不能说肯定商品化，钱有很多功能，商品化只是拥有权的转移，但钱也是会计的一个单位，确实也有这种需求。要保护一片森林、一种野生动物，这对跨世代、对地球有什么好处，很难说清楚，这只是一个工具来说清楚。当然它也有危险的地方。我的看法是，这个趋势难以阻挡，所以要先去了解。比起过去赚钱至上，现在可以将很多社会成本算进去，基本还是比较进步的，但也会带来其它负面影响。
人民食物主权：有学者提出，香港在生态农业倡导方面语言与形式都很小资，是针对中产阶级的。你如何看待这种论述呢？
邹崇铭：一开始肯定是中产阶级的，毕竟它是一个行业，不是慈善。我自己这么认为，包括国际上也是，生态农业首先要靠一小部分人把它做起来，哪怕不是很好，只是中产阶级的小玩意儿，但如果没有这帮人，后面的价格也不会降下来。尽管“先富起来”的做法不是太理想，但很多事情都是这样，量小就贵，量大就便宜，慢慢普及，直到一般人都能负担得起。
【1】：香港土地制度：除了圣约翰大教堂是无限期批约外，香港早期的批约年期有999年、99 年及75年等。新界及新九龙的土地批约年期均是从1898年7月1日起计99年期少三天，这些批约均已在1997年6月30日满期。而根据中英联合声明，除了短期租约和特殊用途的契约外，已由香港英国政府批出的1997年6月30日以前期满而没有续期权利的土地契约，如承租人或承批人愿意，均可续期50年，至2047年6月30日止。续期不用补“地价”，有关的承租人只需从续期之日起，每年缴纳相当于当日该土地应课差饷租值百分之三的土地租金。至于旧批约地段，乡村屋地，丁屋地和类似的农村土地，如该土地在1984年6月30日的承租人或在该日以后批出的丁屋地的承租人，其父为1898年在香港的原有乡村居民，只要该土地的承租人仍为该人或其合法父系继承人，土地租金将维持不变。中英联合声明对新界原居民的土地特权源于英国政府和满清政府在1898年签署的第二次《北京条约》中有条款订明新界原居民地主的永久地权应予保留。）
【补按】
“生态农业”能否通过滴漏效应从“先富”到普惠民众，请参看食物主权网站的讨论：
