山下田荒芜、山上砍树忙——“占补平衡”数字游戏何时休？
来源: 半月谈 发布时间：2015-10-20 阅读：1126 次
【编者按】 耕地占补平衡是我国法律规定的占用耕地补偿制度，也是坚守18亿亩耕地红线的重要举措。但近年来，随着城镇化的不断推进和各类建设用地需求的增加，该制度落实越发艰难。由于储备的土地资源显著减少，不少地方打起了林地的主意，甚至通过毁林开垦的方式来实现“占补平衡”，从而出现了“山下田荒芜、山上砍树忙”的怪象。试问，这到底鼓了谁的腰包，毁了谁的山河？
占林地补耕地的“数字游戏”
记者在怀化市中方县聂家村乡聂家村看到，一处山头被“泾渭分明”地分割成两部分，一边是被灌木和草丛覆盖的林地，一边是有机耕道和水池等配套设施的梯土地。尽管旁边的一块石碑上明确写着“土地开发项目，新增耕地19.88公顷”，但梯土地里实际种植的却是林业作物油茶。
芷江县杨公庙乡大兴田村也存在同样情况，当地国土部门在这个距县城一个半小时车程、海拔500米的山村花了五六十万开垦的100多亩耕地，前两年种的是玉米，但最终被某企业流转后种上了柚子树。
大兴田村村民龚小安告诉记者，由于大量劳动力外出务工，种植粮食等农作物根本就无人打理。而种林业作物不仅无需打理，效益还高得多。以杉树为例，只要经过15年生长期每亩就有1万多元收益。“村里基本上都是种杉树、马尾松和柚子。如果给我一块耕地，我肯定愿意种杉树。”龚小安说。
对于这种“田种树”的现象，国土部门并非不知情，但他们也显得无能为力。中方县国土局副局长向忠文无奈地说，在遵守当地林业部门相关规定的前提下，能够找到这么一块地来开垦已经很不容易了。
他同时承认，对农民来说，山区开垦出来的耕地用来种粮食确实不划算。芷江县国土局土地储备中心主任李兴表示，开垦成耕地后，农民要种什么，根本约束不了，而且可能出现“种树发粮补”现象，甚至一块地既有林权证又有土地经营权证。
按照占补平衡的相关规定，只要在开垦成耕地后的两年内种植农业作物，项目就算验收合格。此时数据库里会将其更新为“耕地”，并保持数年时间。“至于验收合格后是种树或是抛荒，我们就不管了。”一位国土部门人士告诉记者。
对此，包括国土部门在内的一些基层工作者都直言不讳地称之为“数字游戏”。“占了一亩耕地，拿一亩林地来补，结果补充的耕地事实上还是林地，唯一变化的就是数据库里的数据。”一位受访者表示。
这样的做法可谓“三方受益、一方受损”：对国土部门来说，完成了占补平衡任务;对林业部门来说，不用自己掏钱就能改善林地条件;对农民来说，经过整理的土地能流转出更好的价格。但对于国家来说，维护18亿亩耕地红线、保障粮食安全的目标，却被大大打了折扣。
毁林开垦时有发生
近年来，通过毁林开垦来完成占补平衡任务的现象已经成为全国较为普遍性的问题。据2014年国家林业局开展的全国林地管理情况检查，各类违法违规占用林地项目比上年增加7.1%。在今年第一季度为期两个月的林地清查专项行动中，排查出的非法侵占林地案件多达17270起，违法违规面积31276公顷。这其中不少都是为了占补平衡而被毁林开垦。
去年8月，国家林业局和湖南省林业厅在浏阳市开展林地管理情况检查时，通过遥感数据和实地对照检查，发现该市古港镇高联村2013年土地开发项目非法占用国家级公益林7.6146公顷。事发后，浏阳市分管副市长向国家林业局作了当面检讨，浏阳市国土和林业系统多名领导干部受到处分，当地也对被占林地进行了造林复绿等补救措施。
此外，经济发达地区向落后地区购买建设用地指标尽管并不违法，但同样加剧了林地和耕地的矛盾。
去年，张家界市永定区在清安坪乡违规占用林地37.8公顷。据村民介绍，当地时常发生水土流失，一遇下雨，山上的雨水就带着泥土往下滚。为此，青安坪乡还大规模进行石漠化综合治理。永定区国土局副局长张孝平告诉记者，由于永定区经济发展落后，建设用地指标用不完，便将其卖给长沙市，然后再在区内开垦出与指标面积相符的耕地作为补充。
记者在采访中还听到两个很能表现“林耕矛盾”和地方政府占地冲动的典型例子。湖南某地一位国土局领导曾半开玩笑地说，国土部门最希望发生森林火灾，因为这样一来就能名正言顺占用林地。而在湖南西部某市，当地林业部门在因一个土地开发项目解释森林法相关规定时，被一位市领导斥责“我是让你想法，不是让你普法”。
资源不足须反思，政策方向应调整
生态文明建设是长久之计。一方面，根据规划，我国森林覆盖率要从目前的21.63%，提高到2050年的26%，林地保有量不少于46.8亿亩。另一方面，耕地必须严守18亿亩红线。业内人士认为，一个要增加，一个要死守，两者矛盾不可避免，出路在于反思之前的做法，及时调整政策方向。
有专家指出，耕地保护形势严峻的一个重要原因，是我国特有的“半城镇化”模式。在这种模式下，由于农民进城务工生活后，其原先在农村的居住地不能有效退出，造成普遍的“两头占地”现象。统计表明，全国目前有10%～20%的宅基地为闲置状态，部分地区甚至高达30%。
“山下田荒芜、山上砍树忙。”怀化市林业局调研员杨维球认为，事实证明，通过林地补偿耕地的做法已经偏离了保护耕地、保障粮食安全的政策初衷。他建议，与其将每亩数千元的土地整理资金用于占补平衡的新增耕地开垦，不如将其用在既有耕地的中低产田改造和治理抛荒田上，通过提升质量和单产潜能来保障粮食安全。
“对于一些市州来说，如果不去开垦林地，占补平衡这项政策可以说已经到了难以为继的地步。”一位国土部门人士告诉记者，根据相关统计，湖南的国土面积有61%都是林地，未利用地的比例仅有0.3%，而目前除了林地有被占的趋势外，一些湿地也有被占风险。这位受访者建议，国家应改目前的区域平衡为全国性平衡，将全国范围内的未利用地进行统筹开发后作为后备资源。
湖南省林业厅资源林政处处长蒲少华认为，占补平衡政策短期内难有调整，林地被占用的趋势可能还将加剧，必须对其进行严格控制和规范。比如，怀化市就规定了几条底线：一是生态公益林、有林地和退耕还林地不能占;二是坡度25度以上林地不能占;三是不能将指标转卖给其他市州。
蒲少华建议，将耕地保护和林地保护列入对地方主要领导的考核，每年进行审查。“现在这个责任是国土部门和林业部门在承担，如果地方主要领导拍板要搞，具体部门很难阻止。”
