胡 靖：“保障进城农户承包权”正在摧毁中国村庄
来源: 原创 发布时间：2015-12-23 阅读：1106 次
【编者按】“保障进城农民的土地承包权”，是当前围绕农地制度的讨论中很有影响力的一个观点，充满了道德正义感，似乎是保护了作为弱势群体的农民，为进城农民提供了可进可退的回旋空间和最低限度的社会保障。对此，胡靖教授针锋相对地指出，这种观点似是而非，那些进了城的农民，实际上已经不再从事农业生产，土地继续掌握在他们手中，不能得到合理利用。这种对土地承包权的过度强化，逼近事实上的土地私有，破坏了农村的整体性，不利于农业的适度规模经营。国家应该为进城的农民工提供社会保障，使其真正转化成城市居民，而不能继续把土地作为农民的社会保障。
正文
中国市场化、城市化和农地制度的改革，已经在各个村庄内部形成了严重的农民分化。目前，各类农民，只要他们没有改变其村民户籍，在中央政府的各类文件中，都是一个称谓“农民”、或“农户”。这种粗糙的概念使用。其实就是刻舟求剑。使得政策远远不能达致其预想的效果。也使得政策里的私货越来越多。最典型的是2006年以后，政府对农业实行的直接补贴政策。本来这种政府补贴应该是对生产过程的补贴，以保护农民作为生产者的利益。但是，在各个村庄，政府却是按照承包权证进行补贴划拨，直接把补贴打到各个承包户村民的账户上。而很多外出打工的农户，并没有务农。却享受了这种补贴的大部分。所以，这种补贴其实就是“承包权”补贴。
农民的分化已经形成了不同类型的村民。很多村民不一定是农民。但农民一定是村民。村庄里的村民大体可以分为三类：第一是真正在村里居住、务农的农民。他们具备了农民的100%的性质。国家的农业政策应该主要是针对他们、保护他们。而不是剥削他们、欺压他们。他们才是社会的最弱势群体。这是第一类农民。第二是半城市化的农民。即户籍仍然是村民户籍。但是工作在城镇、生活也多数时候在城镇。这部分村民是村民中的大多数。他们是第二类村民。第三部分是已经或基本城镇化了的农民。这部分农民已经改变了村民户籍。工作在城镇、生活也在城镇。已经市民化。但是仍然保有村庄农地的承包权。按照政策，村集体不可能收回重新发包。这是第三类村民。这三类农民在土地上的利益并非一致。第一类村民严重依赖农地和农业。第二类村民主要依靠打工。第三类村民取决于其在城镇的就业状况。与其村民身份几乎没有任何关系。但是改革对此却一直不加区别。政府在提“保护农民权益”的时候，胡子眉毛一把抓，多数时候其实就是在牺牲第一类村民的利益，实实在在保护第二、第三类村民的“利益”。因为这符合国家目前工业化、城市化的利益格局。符合目前这种暂时稳定的社会需求。
陈锡文主任2015年12月8日在《人民日报》发表文章说“切实保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，对于提高农民进城落户积极性、顺利推进户籍制度改革、促进新型城镇化健康发展至关重要。”就是在继续强调保护第二、第三类村民的利益。目的性很强。但是这种“保障”对于没有进城的第一类村民会产生怎样的后果呢？陈主任没有说。没有说，并不等于这一一贯的农业政策对第一类村民的严重掠夺、损害就不存在。而事实上，就在改革顶层不断强调要“稳定承包权”、“保障进城农户承包权”的同时，全国多数村庄第一类村民的痛苦的处境越来越严重。全国多数村庄的凋敝、污染越来越严重。从制度改革到这种严重后果，完全存在必然的逻辑关联。
追踪索源，农地改革的错误，在1984年取消集体经济组织的发包权的第一颗扣子错了以后，就基本上是一个一错再错、错上加错的“路径依赖”。陈锡文所说的“保障进城农民的承包权”，和以前的“15年不变”、“三十年不变”、“长久不变”没有本质区别。都是同义反复。由于已经形成庞大的决策集团的利益格局，要矫正这种错误的路径，非常困难。
首先、发轫于1979年以后的农地经营制度改革。在1984年以后，逐渐偏离了正确的方向。这是一种逆组织化的改革方向和过程。是政策错误、理论错误、舆论错误共同喧嚣的结果。什么才是正确的方向呢？无论从马克思的政治经济学，还是现代资本主义的产业组织理论看，组织化才是现代产业，包括是农业发展的唯一正确的方向。原因很简单，只有组织化才能实现斯密分工和技术进步。但是，农业中的组织化并不等于企业化、公司化。也并不等于必须采取呆板的集体经营、集体劳动。组织化应该有非常丰富的方式。1958年以后的人民公社在组织化的大的方向上是正确的。也成功地通过组织化实现了斯密分工，大大提高了农业生产力。在中国基本上实现了水利化。其30年历史，留下来的8万多座大大小小的水库、数十万公里的灌溉渠道，就是例证。它足以说明组织化确实是乡村发展的一个正确的方向。是农业经营制度的一个本质的突破。但是，人民公社在农业生产过程中的组织方式，或经营方式有一定的缺陷。即多数生产队基本上是以企业化管理替代了农业需要的特殊、灵活的统一经营管理。以致在生产过程中出现了激励问题。这些在激励机制上的问题演化成为了生产队的不同绩效。按照杜润生、万里等改革权威的说法，就是三个1/3。1/3的村庄搞得好，1/3的村庄一般，1/3的村庄搞得差。面对历史，这些权威其实也不是在搞全盘否定。生产队的这种激励问题后来被舆论一致批判为“大呼隆”、“磨洋工”、“瞎指挥”。这种对经营方式的批判以偏概全、走向极端，但多少还是有些道理，揭示了人民公社在生产过程中的具体的经营制度的问题，即在农业生产过程中，由于农业的分散性、季节性、多样性的特点，不能采取企业化的管理方式。而是应该是家庭经营方式。让农业劳动者有更大的灵活性、适应性。如果改革局限于对人民公社经营方式的改革和调整。则中国农业、农村和农民的组织化就不会中断，就可以延续下去。不至于出现愈演愈烈的“三农”问题。不幸的是，“真理超出一步就是谬误”。改革将对人民公社经营方式的批判，上升为对人民公社集体产权的否定和对农业组织化的全盘否定。
改革，在刚刚启动时，以家庭经营替代集体劳动。取得了一定的成效。这首先是因为当时的人民公社已经基本上完成了水利化。抬高了村庄农业的生产曲线。其次，才是因为家庭经营比较适应农业的生产力特征。所以在水利化的基础上，才可能有1979~1984年农业的迅速增长。林毅夫、杜润生等，在这个问题上，作为理论家，严重误导了国家的政策和舆论。但是家庭经营，并不等于小农经营。小农经营是一种土地产权私有的家庭经营状态。是一种缺乏组织化的“原子化”状态。它几乎不可能自发衍生出新的生产力。中国数千年的历史，已经证明这种小农经营方式，一定会对农业生产力形成严重的桎梏和倒退。其原因就是因为它完全违背了产业组织化的方向。所以，小农经营方式，一定是一种陈旧、落后经营方式。并且，在现代市场经济条件下，由于农药、化肥等现代化工元素的介入，在缺乏集体经济组织的统筹管理下，其对村庄农业可持续性的破坏往往会比历史上的小农经济更加严重。
1984年一号文件以“承包权15年不变”将家庭经营转向为小农经营。这种对概念的混淆、误解改变了中国农地改革的性质。启动了对农业组织化的彻底的破坏过程。中央政府甚至严令限制、解散集体经济组织。村庄的整体性随之消失。在市场化、私有化喧嚣的改革场域中，中央政府陶醉于家庭经营暂时的成功。完全没有意识到对农村、农业和农民组织化的破坏是一个十分危险的方向。1998年以后的“三十年”不变，和2008年的“长久不变”，基本上使得中国的农业经营方式被定格在小农经营模式上。《宪法》第八条规定的“统分结合、双层经营”被实质性抛弃。这对于中国的法制建设的政府诚信也是一个严重的破坏。既然中国发展的方向是要建设法制社会，为什么改革就可以无法无天？农地改革，以渐进式的策略走向实质性的私有化。这种逆组织化的经营制度改革和产权制度改革，使得农村、农业和第一类村民越来越远离发展必须的分工与合作。所以，中国的“三农”基本失去了发展的希望。同时，这也是“民工潮”产生的另外一种原因。村民改变自己处境的方式就只能是通过打工、经商方式。想方设法使自己由第一类村民转变为第二类村民和第三类村民。这种转变，可以部分改变其收入状况。但是，却非常容易掩盖第一类农民在村庄里失去组织化以后的艰难的处境。
所以，对于中国的“民工潮”，不能简单误读为是一种刘易斯意义的劳动力转移或城镇化。其背后是改革导致的农村环境的全面恶化。
村庄环境的恶化来源与两个方面。第一是农业组织化被破坏以后。小农的农业经营成本凭空上升。对于第一类村民，要完成农业生产，哪怕是只有一季，都需要备齐各种生产资料。尤其是农业机械和各种灌溉设备。如耕地、运输，需要拖拉机，抽水灌溉需要抽水机。还有插秧机、收割机等等。没有这些农业机械，要依靠人力从事农业生产，则非常辛苦、且效率非常低。但是，这些农业机械作为固定资产，价值不菲。其利用只有在一定规模上才有效率。才能降低分摊的成本。比如一个生产队、或村民小组，在1000亩左右的规模上，拥有拖拉机、收割机等农业机械。利用效率就会大大提高。每亩的平均分摊成本就会大大下降。但是，改革在破坏人民公社的管理体制的同时，也彻底破坏了农业的规模化。目前在广东很多村庄，在水稻收割时节，农民不得不依靠手工收割就是这个原因。因为家庭规模太小，农业机械很难有经济可行性，所以他们只能延续手工劳作。第二是劳动的合作消失以后，斯密分工消失。小规模的小农经营方式不可能产生丰富的、科学的斯密分工。由此导致第一类村民的劳动效率急剧下降。每户农户都要把农业的产前、产中、产后的所有必须的工作全部包揽下来，才能完成全过程。为了几分地的种子，为了一包农药，为了一包饲料，他可能就要不停地骑上摩托车往返到镇上，或者在田坎间跑来跑去。“小而全”必定就是高劳动成本，它使得第一、第二类村民根本就不可能安心务农。所以，中国的农业在这种“无组织化”的农地制度下，逐渐演变成为了一种十分无奈的“老人农业”。只有部分失去劳动能力的老人，才不得不在家里务农。农业成为其逃避市场、自给自足、勉强为生的依靠。
其次，人民公社的解体，使得各个村庄的非经济要素的组织化消失。村庄内的要素远远不仅是生产性要素。还有很多非经济要素。如生态要素、社会要素、文化要素等。这些要素或环境，同样决定着村民的生存质量和农业生产的效率。在现代市场经济下，它不可能依靠“无为而治”。必须要有一个组织机构对其进行日常的监督、组织和管理。这正是人民公社“政社合一”的关键的生产力依据。毛泽东在1958年，推动人民公社的建立，大的方向不仅没有错。相反现在看来，非常高瞻远瞩。他看到了市场的局限。也看清楚了未来村庄治理的大方向。但是，1983年人民公社被强行解体后，在市场化改革的驱动下，乡、村、组三级机构，不再承担这些非经济要素的组织、管理责任。而单户农民又不能承担这种公共管理责任。由此，在这些重要的领域就形成了监督真空、组织真空、管理真空。由于这些非经济要素的市场定价完全失败，结果这些要素和领域成为了村民追逐单一的经济利润的各种“负外部性”的排放场所。污水的排放、垃圾的扔弃，在这种组织真空下，愈演愈烈。一些小化工、小漂染、小五金，为了逃避城市的监管，就将工厂建在农村。结果工业污水导致附近村庄的水系全部被污染。村民基本的饮水都成为问题。很多本来应该是“小桥流水人家”、环境优美的村庄，现在反而是污不忍睹。甚至发展成为“癌症村”。这种村庄生态环境的不断恶化，使得村民的基本生活受到史无前例的严重的威胁。而要逃避这种威胁，就只有逃离村庄一条路。
中国村庄环境的不断恶化，就是错误的农地改革的结果。所以，在北上广深这些大城市，常常可以看到一些高龄农民在流浪、乞讨。他们其实就是农地改革制造出来的难民。他们有承包地，为什么要在城市流离失所呢？如果按照邓小平的“生产力”标准来决策，就应该立即对错误的农地改革进行改革。而不是继续“路径依赖”。
中国的农业、农村和第一类村民，一直在为改革支付巨大的代价。这一代价究竟能够支撑多久呢？肯定不可能无限支撑下去。其中一个重要的原因是是因为“家庭承包经营”制度直接、间接导致的农村生态环境的全面恶化，有可能在未来的某一天引爆涵盖城乡的全面的生态危机、农业危机。由于农村组织化不断被错误的改革破坏，各个村庄陷入全面的组织真空、管理真空。所以，各种发生在村庄的生态环境灾难，如洪水、干旱、泥石流等会越来越频繁。并且，它们还会由乡村波及到各个城镇。所以，所谓“保障进城农户承包权”的逻辑，其实就是要继续摧毁中国村庄、中国农业的整体性的逻辑。它没有丝毫反思改革错误的意思。对于2.6亿第二类农民工的市民化，改革顶层一直在强调一个有意思的理由，即由于经济能力有限，城市不可能为所有的农民提供社会保障。意思就是农民进城打工可以，但市民化做不到是应该的、合理的、可以理解的（或者中国特色的）。意思就是城市可以分享来自农民工的“人口红利”，但不能承担城市化的代价。“红利”主要由城市分享，代价却一直要由农村承担。意思就是富裕的城市承担不了的代价，就必须要由贫穷的村庄继续承担。就好比一个地主老财，天天山珍海味、美轮美奂，然后一脸知性地对一个长工说，由于经济发展有限，我没有能力让你一年吃一次回锅肉。但发霉的烧饼有保障。你吃吧，吃了就不要造反了。这在历史上一定是最荒谬的逻辑之一。改革不能动、不敢动、不愿动城市利益集团的奶酪，就只有继续打第一类农民土地的主意。“保障进城农户承包权”就是改革在为城市利益集团推卸责任。
其次，“保障进城农民承包权”其实就是容许第二、第三类村民“带地入城”。中国的城市化趋势是第一类村民，即真正的农民的绝对数量会越来越少，最后大概只有两、三亿村民会以农民的身份继续在村庄居住、务农。占目前村民总量的30%左右。也就是说，会有70%的村民会“带地进城”。他们也会带走70%的土地承包权、使用权。甚至更多。这一庞大的村民群体拥有被政府一再偏爱、保护的“承包权”。他们会干什么呢？首先，他们肯定不会直接务农。方式上，要么是直接撂荒。目前在广东农村很多土地就处于这种状态。顶层精英说可以通过流转解决这个问题。但是，在村庄组织化消失的背景下，制度性成本凭空上升。务农很可能就意味经营失败。有多少农民会愿意流转本来就是“碎片化”的土地来务农呢？尤其直接种植粮食作物。经济作物，市场弹性大，风险其实也相当大。同时，这些细碎的土地，没有连片、没有规模化，基本上只有最基本的保障意义，而没有经济意义。对于第二类村民，打工的风险随时都可能发生。各地政府又基本拒绝提供失业保障、养老保障。他们为什么要“流转”出具有这些保障意义的土地呢？所以政府指望依靠农民的“自愿”、“流转”来解决农地细碎化难题根本办不到。农地流转也不是不可能。一些农户在农业经营顺利的时候，也可能通过流转土地扩大规模。但他们必须承担正常的农业生产成本以外的另外一种制度性成本——地租。地租的价格每亩在500元~1000元之间。这就意味着本来就收益微薄的农业，将面临地租的“雪上加霜”。地租，几乎将农业的物质成本翻了一倍。这是改革强加给第一类农民的一种制度性“剥削”。可以确凿地证明农地改革就是一种失败、错误。中国的土地革命，本来就是因为消灭地主和地租，顺应了历史发展的方向。所以才得到了大多数农民的支持。才推动了中国的工业化、现代化。但是改革却通过“保障进城农户的承包权”，凭空产生大量的地主。让第二、第三类村民“长久”地趴在村庄，成为第一类农民身上的寄生虫。在农村认为制造农民的分化、分裂。
在现代社会，土地肯定不是主要的保障形式。所以以社会保障替代土地保障才是中国城市化、工业化、现代化的正确的方向。才是彻底解决“三农”问题的方向。可惜，在城乡差距持续放大的今天，在“三农”问题不断恶化的今天，改革还在继续“保障进城农户的承包权”。老调重弹、故伎重演，就是要推卸责任，把中国的农业、农村和农民继续推向深渊。
（2015年12月22日，广州）
