土地确权真的能够促进规模经营吗？——周春光谈土地制度改革的重点与难点
来源: 读者投稿 发布时间：2016-05-21 阅读：2446 次
食物主权按：众多三农学者及农业工作者均深刻认识到土地家庭承包制的局限性，政府也明确地把小农经营看作农业发展的障碍，试图通过土地确权、鼓励土地流转、扶持龙头企业等措施来实现规模经营。长期从事“三农”一线工作的河阳乡村研究院周春光撰文指出，我们需要更广泛地从盲目鼓吹土地家庭承包制好处的僵化思想中解放出来；其次，土地确权实质是明确个人化的产权观念，必然造成资源分配不公、强化小生产者私有观念、带来不必要的纷争；最后，确权颁证只会增加规模化经营的障碍。
土地制度既是国家的基础性制度，也是“三农”问题的根本之所在。土地制度改革牵一发而动全身，事关国计民生与社会稳定。因此从今年年初开始到2017年底结束的全国几十个土地制度改革试点市县，肩负和承载着吸取历史经验、创新符合时代要求、可供各地选择的多种模式的土地制度的历史重任和光荣使命。作为曾经长期在“三农”一线工作的我，深感土地经营制度在“三农”工作中的极端重要性，也深知土地制度改革的重点与难点之所在。因此，本文就此问题谈几点认识。
一、土地制度改革的重点
回望二十世纪八十年代，从安徽小岗村土地分包到户开始，中国实行了土地家庭承包经营制度，较好地解决了人民公社体制下一些农村集体劳动监督和激励不足问题，解放了当时的农村劳动力。尤其凭借集体化时期的公共积累和农田水利设施，以及杂交水稻等一系列新技术同时发力，中国农村出现了农业丰收农民增收的好形势。但是土地分包到户经营制度红利很快就消失殆尽，农业生产进入90年代初至2003年出现了波动增长到陷入快速下滑局面。中央因此连发了12个关于“三农”一号文件，出台了一系列支农政策措施，在国家投入大量资金支撑下，粮食生产恢复连年丰收。然而“三农”问题并没有根本好转，出现了许多不容忽视的新问题。
正是基于此，近年来各路专家学者都把眼光聚焦到农村土地制度上来，可谓仁者见仁智者见智，土地私有化论者也甚嚣尘上。2014年12月2日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议。会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，明确提出了“坚持土地公有制性质不改变、18亿亩耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线，并决定在开展试点基础上有序推进，才使这场争论逐渐平息下来。中央作出“三条底线”与在开展试点基础上有序推进决策，习总书记最近视察小岗村时再次强调“不能把土地集体所有制改没了”的讲话，不仅表明了中央对于农村土地制度改革既积极又审慎的态度，而且也指明了土地制度改革的正确方向。
我认为不需要什么论证，不管持何种思想观点，相信都会赞同新一轮土地制度改革的价值取向应该是：一要适应土地规模化集约化生产客观要求，建构与农村自然条件与生产力发展水平相适应的土地制度，坚决克服向规模化集约化生产迈进的制度性障碍。二要根据我国人多地少、人均耕地更少的实际，十分珍惜和保护耕地，提高耕地利用率和农业粮食生产能力，提高我国粮食自给率，确保国家粮食安全。三要着眼于集体经济的长远发展壮大，积极探索以集体经营用地生财的新路径新方法，巩固和发展以集体经济为支撑的生产关系，为中国农民实现共同富裕开辟道路。
据我所知周家庄乡（是全国第一个人民公社，后来虽改为行政乡，但却是一直坚持集体化的典型）、南街、刘庄、华西等近千个（从改革开放至今也没分田到户，一直坚持走集体化道路）行政村的土地经营实际状况，不仅基本符合新一轮土地制度改革的价值取向，而且成为令广大农村和农民羡慕与向往的生动具体的先进典型。可是，在全国推广小岗分田到户典型经验，实行土地家庭承包经营后，在全国并没有因分户承包经营而涌现出什么值得广大农村和农民羡慕与向往的先进典型，而仅仅成为一些经济学者和经理论研究机构推崇的呆板抽象的“典型”。
根据土地制度改革的价值取向，通过上述不同类型典型比对，借用改革开放以来人们特別推崇的、也是善于习惯运用实践经验的思维模式，必然得出新一轮土地制度改革重点：必须突破家庭承包经营的制度桎梏。这是解决土地分户承包导致“三农”新问题的迫切需要，更是构建社会主义新农村生产关系的现实需要。
二、土地制度改革的难点
要突破家庭承包经营制度桎梏这个重点，难点也就显而易见了，那就是：务必要拆除一些很难拆除的思想篱笆，务必要跨越一些很难逾越的现实障碍。
首先，要从新的思想僵化中解放出来。实行土地家庭承包经营制度以后，由于媒体对土地家庭承包经营的历史地位和作用作了过高评价和宣传，好像土地分包到户经营打响改革开放第一枪，拯救了中国农民乃至整个民族的命运。更令人担忧的是，似乎否定分包到户经营就是否定农村改革，以至于家庭承包经营弊端暴露无遗时，家庭承包制度的政策法律地位却在逐步强化，人们也陷入这是唯一正确选择的迷思，难得有人敢于对它的普遍适应性提出质疑。事实上拿分包到户与解放初期土改后的分田到户，在生产组织结构上并没有质的区别。但当下中国农村现实生产力水平与解放初期相比己经发生质的变化。按照生产力与生产关系矛盾运动规律，改革家庭承包制度应是必然选择这个浅显的道理，如今却被弄得糢糊不堪。因此，新的解放思想不仅非常必要，而且迫在眉睫。
其次，要从产权理论的迷思中解放出来。曾几何时人们顶礼膜拜的产权理论，把企业生产过程中的权力配置机制与收益分配机制的产权问题搞得支离破碎，只字不提劳动产权，却把资本产权搞得无比复杂。究其本质，这套理论是为论证私有制的合理性与科学性服务的。在我国特定语境下，它是由公有制向私有化改革的理论基础；也是诠释分田到户正确性的理论依据。产权理论信奉者教条地认为：集体所有和经营的土地产权不清晰，因而必然要阻碍生产力发展；只有分包到户才能明晰产权，只有明晰产权才能促进生产力发展。因此出现大量不种地家庭承包集体所有土地也见怪不怪了，如今却又要将其承包权确权颁证到人到户。这里的土地使用权证与解放初的土地所有权证，从农村生活与农民心目中，两者之间没有本质区别。土地承包权确权颁证到人到户，除了确认土地资源分配不公、强化小生者私有观念和造成不必要纷争外，无疑就是浪费人力、物力的文字游戏。
再次，要从流转机制的迷思中解放出来。从实行家庭承包经营开始，就有不种地农户把土地流转给种地农户，随着时间推移这种土地流转比例日益提高。后来，为解决家庭承包经营规模小效益差与农业规模化集约化生产客观要求之间的矛盾，政府倡导推行土地流转机制。事实上，确权颁证到人到户只会增加农用地从家庭经营迈向规模化集约化经营的障碍。从公铁路沿线就可看到的土地拋荒，实际上大多数就是这种障碍造成的。因为现行（即使以后经过修正）政策法律规定家庭承包的土地使用权（同样）具有不可侵犯性，处置使用权具有唯一性，这样只要有个别农户（有的宁可抛荒也）不愿流转，就可能造成整个村、组流转不起来。因此，把解决家庭承包经营与农业规模化集约化生产要求之间的矛盾，局限在“使用权流转机制”这种路径上显然不是明智的选择。
三、土地制度改革的着力点
抓住土地制度改革重点，突破土地制度改革难点，务求创新土地制度改革试点取得预期效果，务必要在土地制度改革着力点上下功夫。
一是要走群众路线维护农民主体性地位。在土地制度改革试点及以后进入试点经验推广阶段，都要把如何贯彻习总书记关于“三条底线”与“不能把土地集体所有制改没了”的指示交给群众去讨论，坚持从群众中来，到群众中去的群众路线，坚持少数服从多数基本原则，引导农民在民主集中制前提下，自主选择土地经营模式。同时要注重正确处理国家集体和个人三者关系，用社会主义理想信念、集体主义观念占领农村思想文化阵地，切实加强政治思想工作，用充分说理方法开展积极的思想斗争，着力构建农村社会主义思想意识形态，为土地制度改革试点工作提供强有力思想保证。
二是要适应土地规模化集约化生产客观要求。建构与农村自然条件与生产力发展水平相适应的土地制度，要吸取改革开放前后两个30年，“一刀切”，“归大堆”; “一刀切”，“分到户”的经验教训。通过试点为农村与农民提供多种可选择模式。根据群众意愿，可选择统分结合双层经营体制；可恢复和保留自留菜地制度；特别要大力提倡与推广由土地所有者集体，向实际务农的种田能手又具有经营能力的“领头雁”直接发包土地。但无论采用那种经营方式，都要明确集体所有者与承包经营者的权利义务，都要有利于增强农村基层组织建设，才能让国家支农政策、支农资金与制度安排综合发力，把中国农村建设成为人类最文明最美好的生活乐园。
三是要有利于发展壮大集体经济。贯彻落实《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，务必要注重发展壮大集体经济。要根据我国人均耕地很少，必须十分珍惜保护的实际，引导农民制止借土地经营制度改革之机，过多扩大集体建设用地与宅基地规模。在集体经营性建设用地入市这一关键制度安排上，不能急功近利简单地选择一卖了之这一种做法，要着眼于集体经济的长远发展壮大，积极探索以地生财的新路径新方法，巩固和发展以集体经济为支撑的生产关系，为中国农民实现共同富裕开辟道路。
