基层声音︱土地确权，中国农村的新痛！
来源: “公务员内参”公众号 发布时间：2018-09-27 阅读：3212 次
食物主权按：江西省抚州市宜黄县政协委员李昌金（本文作者）在K县调研时发现，土地确权打破了村庄“大稳定、小调整”的做法，使得本来未存在或者隐藏的矛盾集中爆发，加之确权操作过程中存在测绘偏差、面积计算标准不一等问题，引发了基层干部和群众的质疑和不满。不少地方采取了“确权确股不确地”的方法，是基层对这一政策实施的灵活应对。作者还回顾了几篇网络上影响较大的文章，再次重申土地确权实质上是弱化土地的集体所有制，破坏村社共同体基础、排挤农业小生产者等观点，是“错误的时间做了一场错误的工作”。空谈误国，政策制定者应当警惕“以私有化为底色的现代产权理论”。“从群众中来，到群众中去”，真正贯彻党的群众路线，在了解基层的真正需求基础上尊重群众的自决权，才能避免拍脑袋式的政策制定。
两年半前，江西省土地确权工作刚开始不久，笔者在江西省K县作了一次调查，并撰写了题为《把握“土改”正确方向，正视“确权”实际效果——江西省K县农村土地确权工作调查报告》的调查报告。一年半前，笔者又写了一篇《赋予农民承包土地的自决权――从江西省抚州市土地确权实践看现行土地制度问题》的调查报告。这两篇调查报告均在经济日报《市县领导参阅》和湖北省社科院《三农中国》书刊上发表，同时也转发到网上，得到了广泛的认同。
如今在江西省土地确权工作基本结束之际，笔者再次深入江西省K县进行调查，进一步了解该县历时两年多的土地确权工作。同时，为把问题的讨论引向深入，笔者试图对近几年网络上若干篇基层实际工作者质疑土地确权工作的文章作一简单介绍，继而对在全国范围内开展的、历时五年且耗资千亿的土地确权工作提出一些个人意见，在此基础上，再就我国涉农政策脱离农村实际的问题发表一些看法，希望这些意见引起高层决策者的关注。
一、K县的土地确权工作
K县农村土地承包关系的现状及问题。
根据《民法通则》等法律规定，集体土地的所有权代表是村民委员会，但这只是制度规定，在乡村组织和农民的规则意识里，集体土地所有权其实是落在村民小组的。
K县从1982年分田到户开始，针对因为婚丧嫁娶、添丁增口等造成人均占地不平衡现象，以村小组为单位自发进行土地调整的做法从来就没有停止过，即所谓的“大稳定、小调整”。
在K县80%以上的村小组都进行过土地调整，如K县桃陂镇全镇65个村小组，1982年以来，共有49个村小组进行过土地调整，一直没有进行土地调整的只有6个村小组。不过，2002年《农村土地承包法》颁布后，一些村小组的调地规矩被打破，调地的阻力越来越大，因占地多者拒绝让地，因此矛盾也在逐年积累。
在K县，农民的“定心丸”早在36年前就吃下了，没有人对党的农村土地政策产生怀疑，农民承包地产权清晰，土地流转一直就畅通无阻，也丝毫没有妨碍农民进城打工落户，现在的问题不是农民承包地的处置权、财产权保障不力的问题，而是保障过头的问题。
从K县乃至江西全省30多年农村土地家庭承包制度实践看，最能体现土地集体所有、最能维护集体成员权益、最能体现公平公正原则、最能有效保护耕地的土地承包方式，还是坚持“大稳定、小调整”，即所谓的“三五年一小调、六八年一大调”。
凡是采取这种土地承包方式的村小组，村民相安无事，村庄秩序良好，耕地保护完好，土地收益比较容易实现最大化，水利公路等公共基础设施建设也比较顺畅。相反，按照政策“承包期内承包地生不增，死不减”的要求，长期不调整土地或极少调过土地的村组，人均占地极度不平衡，少地的农民怨声载道，有的长期上访。
更重要的是耕地得不到保护，破坏耕地、占地建房、违约卖地等现象司空见惯，少数分得好地的农户靠卖地成暴发户，土地集体所有徒有虚名，公平原则遭受践踏。
为什么“大稳定、小调整”方式最受农民欢迎？因为只有这样，农民才会切身感受到土地是集体的、是大家的，个人不能随意处理，否则，全组的人要谴责你、处罚你。无奈，对于这样简单的道理，对于农民的行事逻辑，居庙堂之上的官员和埋头故纸堆、洋纸堆的专家学者是弄不明白的。
二、K县土地确权工作前期存在的主要问题
对于这次土地确权工作的意义和作用，基层干部群众普遍不理解，更不看好——普通群众的说法是：“吃饱了撑得”、“吃贵了米”……；乡村干部的说法是：“换汤不换药”；多位乡镇党委书记直言：“土地确权政策是错误的，并且极可能重蹈过去林改的覆辙”；还有农民群众质问：“中央坐在办公室制定政策的人到底有没有到下面做调查”……基于这样的认识，乡村干部对于土地确权工作基本上是抱着消极应付的态度。
土地确权使大量过去积累下来的隐性矛盾显露出来，但由于政策规定不能调地，这些显露的矛盾无法解决。一些搞了土地确权的村组表示，过去定下的“三五年一小调、六八年一大调”的规矩仍然要执行下去，当然具体方式可以是动帐又动地，也是可以是动帐不动地(调钱不调地)，即人口减少的农户，每年拿出耕地地力保护补贴和当地水平的田租补偿给增加人口的农户，而不调整承包地，如江西省金溪县有312个村小组采用这种模式，占已确权小组数的31%。
此外，K县和江西省抚州市其他一些区县利用政策给予的一点空间，积极引导农民选择“确权确股不确地”的模式，有效规避了土地确权工作对农村产生的冲击。
“确权确股不确地”模式也分两类，一类是合作社模式(调股不调地)，如江西省金溪县有281个村小组采用这种模式，占已确权小组数的28%。另一类是其他模式，主要是对已经或计划较大规模土地流转的城镇建设规划区、工业园区、高标准粮田区、园田化建设区等区域的土地采用确权确股不确地模式，还有就是在村组内部已经长期流转给了一些种植大户的田块或边远山区田块四至不清的采取确权确股不确地的模式。还有一种情况，就是一些乡镇考虑某些村组日后可能需征地或其他情况，就没有让这些村组参与这次土地确权工作。
三、K县土地确权发证阶段存在的主要问题
图片来源：公务员内参
2016年下半年，K县土地确权工作进入发证阶段，发证阶段存在的最大问题是证上面积(即勾图面积)与原合同面积存在偏差，出现偏差的比例约占全县耕地总面积的40%，总的情况是多出面积的农户占多数，少了面积的农户占少数，但偏差的程度各地存在比较大的差异，有些乡镇偏差程度小一些，有些乡镇偏差程度非常大，如K县棠阴镇桥上村，多出面积最大的一户多出16亩，而少了面积最多的少了9亩。黄陂镇芒坳村一户合同面积14亩，勾图面积24亩。许多村小组勾图面积比之前的合同面积翻了倍。
因为耕地面积与国家补贴挂钩，更与日后征地补偿挂钩，多出面积就多钱、少了面积就少钱，而且面积一旦确定了可能几十年变不了，所以面积偏差大了，农民肯定不干。
据K县农业局相关人士介绍，K县共多出耕地面积近七万亩，也就是说多出了差不多三分之一的耕地面积，按江西省每亩耕地保护费112元的标准，全县每年财政要增加耕地保护费近800万元。财政多花800万元对农民未必是好事，因为破坏了公平原则，造成苦乐不均，必然为以后的矛盾埋下祸根；一个小县增加800万，全国财政要花多少这个冤枉钱?
造成证上面积与合同面积偏差的原因是多方面的：
一是政策宣传出尔反尔。确权工作刚开始时，为了减少工作阻力，在政策宣传上说是“两个不挂钩”，其中一个“确权登记实测面积不与按二轮土地承包面积确定的农业补贴基数挂钩”，既然不与钱挂钩，大家都不重视，都抱着无所谓的态度，等到最后发证的时候，政策变挂了，又说要挂钩，少了面积的农民很后悔。
二是面积计算标准不同。农村绝大多数地方，耕地面积的计算方法不是实际丈量，而是根据土质等条件综合评估出来的，而且是以“一担谷”为计算标准，一担谷为100市斤，“四担谷”为一亩。也就是说张三李四，同样分得10亩地，但由于彼此分得地的肥瘦、远近等不同，张三的10亩地可能实际只有7亩，而李四10亩地可能有15亩。组上分地是要召开全组村民大会，把所有田块面积评估出来，然后采取“抓阄”的办法分到各家各户，而这次土地确权要求采取勾图(航拍地图)的办法确定面积，这样必然会出现偏差。
三是测绘公司勾图马虎。测绘公司业务员工作马虎，不少是坐在办公室勾图，没有到现场去，结果把有些田周边的荒地、田埂等都勾进去了，造成勾图面积大于实际面积。
四是村组干部不熟地况。因为很多农民外出打工去了，而村组参与这项工作的干部不熟悉田块，带错路指错地也是造成偏差的一个原因。
对于证上面积与合同面积偏差问题，K县采取了多种措施进行纠偏：
一是重新勾图。对于偏差较大的地方，测绘公司重新勾图，纠正偏差。
二是割多补少。对于因为面积计算方法不同出现的偏差，村组干部采取说服多出面积较多的农户割让一部分给少了面积的农户，一些村组规定只有偏差半亩以上才进行纠偏。
三是平摊面积。很多村小组对于组上多出的面积，以组为单位按以前合同面积平均分摊，这个办法很公平，但必须是组上村民都同意，因为按政策是不允许这样做的。
四是推倒重来。对于面积偏差较大，农户不同意割多补少的地方，村组采取召开村组干部或群众大会的方式，决定废弃勾图面积，仍以过去的合同面积登记发证。
五是压证不发。一些村组明知发证下去会引发很多矛盾纠纷，便决定不发证，农户以前是如何种田，现在还是如何种田。不过，这样做乡村压力很大，因为担心检查验收过不了关。
四、吐槽声四起，基层最强
K县土地确权工作的现状况可以看成是全国的一个缩影，类似的情况在全国各地不同程度存在。一个不争的事实是，土地确权工作从在农村实施的第一天起，就遭到社会各界人士的吐槽，这其中，来自基层干部和群众的反应最强烈。
以下笔者对近几年网络上若干篇基层实际工作者及学者质疑土地确权工作的文章作一简单介绍。
何平，山西省代县党校副校长，多年来，他致力农村问题的调查研究，写过很多反映农村问题的文章，他文章的内容集中在两个方面：一个是极力为农业集体化辩护，并认为中国农村必须走集体化道路；另一个力陈农村“违约用地、违规占地、违法卖地、暴力征地”现象的普遍存在和严重危害。2015年12月和2016年9月，何平通过给中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文和农业部部长韩长赋写公开信的方式，指出土地确权工作存在的问题，他在信中指出，土地确权关键在于确立土地集体所有权和农民经营自主权，而不是相反进一步弱化土地集体所有制，过分突出和强化农民对土地的承包权，并试图由此为突破口，改变农村土地的属性(变相私有化)。何平认为，土地确权颁证不仅不能解决农村亟待解决的土地问题，反而会带来更加严重的问题。
一石激起千层浪，何平的公开信在网上引发热议。李昌平第一时间在网上发了一篇题为《别断了共产党回家的路——读何平先生就农村土地确权工作致农业部长的公开信有感》的文章。李昌平认为，何平的公开信反映了绝大部分农村基层干部和群众的心声，高层推出土地确权的理由完全不是来自基层组织和农民群众的真实愿望，而是农业部顶层设计者自己编造出来的，这些理由看似高大上、实则假大空。农业部文件中提到的土地确权“有利于增加农民财产性收入”等好处更是胡扯。李昌平认为，土地集体所有制度和村社共同体制度是共产党革命在农村留下的主要成果，是共产党执政合法性的基石，也是社会主义制度的基石。如果农村改革落入私有化逻辑，农村改革就变成对共产党革命成果的彻底否定，这样做的结果必然会断了共产党回家的路!
长期在三农一线工作的浙江省丽水市缙云县河阳乡村研究院周春光和内蒙古自治区卓资县农业局高级农艺师智广俊也写了回应文章。前者在《土地确权真的能够促进规模经营吗?》一文中写道：我们需要更广泛地从盲目鼓吹土地家庭承包制好处的僵化思想中解放出来；土地确权实质是明确个人化的产权观念，必然造成资源分配不公、强化小生产者私有观念，并带来不必要的纷争；确权颁证只会增加规模化经营的障碍。后者在《当今农村土地核心问题是什么》一文中认为：依我看开展农村承包地确权是无事生非之举，根本就没有什么积极意义。你不搞承包地确权，现在农民可以顺利地有偿转让承包地使用权，你搞了承包地确权，村里再集中连片转让承包地麻烦事就多了，遇到钉子户，连村组干部也没法插手协调解决。
在何平发表公开信后的两个月，又一篇反映土地确权问题的重磅文章出现在网络上，这篇文章也是采用倡议书的形式，这就是《浙江省18位乡村干部联名致全国农村干部群众的倡议》。
该倡议认为：当前我国农业越来越弱势、农村越来越衰败的现实，既不是土地分包到户政策落实不到位造成的，也不是土地流转不畅造成的，更不是土地使用权确权颁证到户所能解决的。问题的关键在于，全国各地“一刀切”分包到户与全国统一承包期的土地制度，不仅不符合我国地理环境和人文条件千差万别的实际，而且违背了各地农村按多数群众意愿，自主选择经营方式的民主集中制原则。看来，以私有化为底色的现代产权理论，在误导了国有企业改制后，现在要开始误导深化农村土地制度改革了。倡议还认为：创新土地经营制要以习近平总书记“三条底线”要求为指导，始终把发展壮大集体经济、坚持走合作化和集体化道路放在突出位置。应当说这个倡议说出了全国基层干部和群众的心里话，只可惜对于这样一个来自农村一线、反映农村土地现实问题的呼声，由于不符合由少数专家学者主导的关于农村发展的主流话语、也不符合官方的政策主张，因而没有引起主流媒体的高度关注，自然也很难得到高层决策者的回应和采纳。
在吐槽声浪中，也不乏来自学界的声音。这其中，比较有影响的当属以贺雪峰为首的“华中乡土派”三农研究者。近几年，该学派三农研究者通过他们在农村一线的调查，写了许多反映各地土地确权问题的文章，这些文章的观点基本站在基层组织和群众一边，并对土地确权政策产生的理论依据持强烈的质疑和批评态度。比如桂华的《集体农地制度改革的回顾、反思与展望》、王海娟的《农地确权政策的供需错位》。当然，最有说服力的还是贺雪峰教授的文章。2014年6月，贺雪峰在《土地确权是万能的吗?——与厉以宁教授商榷》一文中，以充分的理由驳斥了厉以宁所谓的土地确权的“四大好处”。
2015年5月，贺雪峰在《当前土地确权是观念先行，不了解中国农民需要》一文中认为，中央土地确权的思路搞错了，农民所要的权利并非土地确权，而是希望村社集体通过土地调整，连片承包，以解决土地细碎化问题。2015年12月，贺雪峰在《土地承包经营权确权为什么错了》一文中写道：老实说，笔者虽然从事三农研究很多年，对这场突兀而起的土地承包经营权确权登记颁证的原因也甚感困惑，若是要解决面积不准、四至不清的问题以让农民最大限度实现自己利益，则实在是杞人忧天，莫名其妙。更不用全国花费千亿之巨的承包地确权财政支出。政策设计者完全缺乏对中国国情农情的基本认识。
五、错误的时间做了一场错误的工作
上面介绍的几篇文章的作者分别来自湖北、浙江、山西、四川等多个省份，其中既有发达地区也有欠发达地区，这些省份在全国是具有代表性的，而贺雪峰等学者调研的范围则更广泛。这么多不同地区、不同身份的人士发出同一种声音，而且这种声音引发了全国基层干部的强烈共鸣，这本身就已经很能说明问题了，甚至从某种程度上说，它代表了9亿农民的心声。如果说要用一句话来形容这次全国性的土地确权工作，笔者会很自然想起朝鲜战争期间担任美国参谋首长联席会议主席布莱德雷那句流传甚广的“错误的时间……”，把这句话稍作修改套用在土地确权工作上就是“错误的时间做了一场错误的工作”。
为什么是“错误的时间”？因为在调研中许多农民掰着手指跟笔者算时间帐：1998年开展第二轮土地延包，土地承包法规定土地承包期为30年，也就是说还有10年多一点就到期了，只剩10年多的时间，有必要花千亿财政支出在全国劳师动众、大动干戈搞土地确权吗?其实，笔者认为，1981年首轮土地承包和1998年第二轮土地延包就是土地确权，现在又来搞什么确权就是折腾，如果按专家说的为了土地抵押贷款，那就换一个本子或用以前的本子就够了。
至于“错误的工作”，上段介绍的几位实际工作者的文章已经说得很清楚了。从江西省以及其他省区土地确权工作实际情况看，土地确权方式大致有三种：
第一种是“外甥打灯笼”------照旧。就是什么都不变，面积也不重新测量，该调还是照样调，只是换一个本子或本子也不换，这其实是最好的状况，但这样就意味着土地确权工作白搞了、钱也白花了。江西省不少地方是采取这种方式应付过关的，如江西省H县多数乡镇都采取这种方式，但准确数据无法统计，因为它不符合上面政策。
第二种是在长期没有调整土地、人均占地严重失衡的地方，村民意见很大，借这次土地确权工作重新调整土地。这也是非常好的一种，不过采取这种方式的地方很少，因为政策不允许，再就是乡村干部不愿做吃力不讨好、捅马蜂窝的事。
第三种当然就是完全按政策办事，不动农户的承包地，但要重新测量面积，并按实际测量面积发证。采取这种方式的地方无疑是最多的，但也是最糟糕的，因为它打破了农村几十年来经过基层干部群众努力形成的相对稳定、体现村社内部公平的土地承包格局和秩序，新的问题和矛盾因此产生。
那么，脱离农村实际的土地确权政策为什么能出台?一言蔽之，解决三农问题的思路出了问题。贺雪峰是这样分析的：承包地确权登记颁证的目的就是为了加快农村土地流转、培育新型农业经营主体、发展现代农业，土地确权不过是当前中央从政策到资源到话语支持所谓新型农业经营主体和支持资本下乡的一个方面。当前学界乃至政策部门的主流意见都是推动土地流转、培育新型农业经营主体，发展规模经营，发展现代农业，认为一家一户小农已经要被很快地淘汰出局了。在这样一种预设下面，通过承包经营权的确权登记颁证，加快发展以规模经营为基础的现代农业就理所当然的。但这完全是不了解中国国情农情的认识。
这是贺雪峰的观点，更多的人认为土地确权就是搞变相的私有化。2014年6月22日，南方农村报就土地确权问题专访了几位农地制度研究领域的知名学者，胡靖教授说：“我认为这是向私有化过渡的一个动向。”徐祥临教授说：“(土地确权)背景是学者有这个主张，比如说周其仁教授的主张，说白一点就是想搞土地私有化，然后，有的官员接受了，换了‘土地承包经营权长期不变’这一说法，这其实就是偷换了私有化的概念。”
六、政策纠偏，关乎九亿农民的未来
土地确权政策在农村实施中遭遇的尴尬或者说基层组织和农民选择“用脚投票”，表明这项政策严重脱离了农村实际，缺乏必要的群众基础。不过，涉农政策脱离农村实际的问题并非今天才有，这个问题在我国已有相当长一个时期了，比如林权改革、耕地保护、农业产业化、免税费尾欠、土地承包长久不变等等。究其原因，主要是政策制定者与基层干部群众生活在两个完全不同的世界里，他们各说各的话，各做各的事，行事逻辑各异，各自都听不懂对方的话，各自在本系统内自运行，政策和实际成为粘不到一块的两张皮。高层管农业的官员、研究三农的专家学者的报告和论文洋洋洒洒、汗牛充栋，但多数都是高大上、虚假空的东西，而且像老太婆的裹脚布，又臭又长，与农村真实世界没有一毛钱的关系，搞得基层干部和群众云里雾里，不知道他们在讲些什么东西。让这些不懂国情农情的人来制定中国的三农政策不把农村搞糟搞砸才怪！
这些年来，脱离农村实际的政策对农村经济社会造成的影响是巨大和全方位的，对此庙堂之上者或不为所动，但社会有识之士无不忧心忡忡、痛心疾首，尤其是身处基层的同志，许多曾经或仍在农村生活工作过的老干部、老党员、老农民，更是寝食不安甚至可以说心在滴血。的确，目睹宝贵良田被肆意侵占、财政资金被随意浪费、公序良俗被任意践踏……任何有良知的人都看不下去。好生无奈，这些身处江湖的有识之士，纵有忧国忧民之心、满腔报国之志,却无力改变国家的政策，更多的只能是仰天长叹!种种现象表明，涉农政策脱离农村实际已不是一个局部性的问题，而是一个系统性的问题。纵观近二十年来中央农村政策，总体判断是：元政策基本正确、基本政策问题不小、具体政策问题严重。如果用政治经济学原理来解释，就是农村上层建筑与经济基础不相适应，上层建筑的反作用成了真正的“反作用”。
东汉杰出的唯物主义思想家王充的《论衡》中有一句话：“知屋漏者在宇下，知政失者在草野，知经误者在诸子”。王充的话启示着为政者要走出庙堂，到草野和江湖中去观察、听取意见。毛泽东同志在这方面可以说达到了极致，并因此留下了宝贵的政治遗产。老田在《毛泽东终生不变的反精英主义色彩》一文章中认为，毛泽东是一个纯平民主义政治家，毛泽东的一生对精英主义是极为鄙弃的。无论是革命时代还是在建设时代，毛泽东都是“发动多数人、依靠多数人和为了多数人”，这与今天大陆精英主义者把民众视为某种边缘化的、拟物化的东西和对象，形成了鲜明的对比。正是因为毛泽东对平民主义的深刻认识和真诚的实践，才使得毛泽东具有空前的感召力，取得划时代的革命和建设成就。
有趣的是，中国在学西方，西方却在学中国。美国现任“另类”总统特朗普似乎也在学毛泽东，至少在反精英主义和推翻旧秩序方面很像。
2017年1月12日美国智库“传统基金会”开解读川普和川普主义的系列研讨会。美国国会前议长金里奇受邀演讲。他说，川普是“美国等候的人”，是历史的选择。金里奇说，许多政策制定者和官僚机构中的人都能写一手好论文、考取好成绩，但在实践中却百无一用，他们是书呆子，不是问题的解决者，他们与实际社会脱节严重。金里奇说，这样的官僚者是非常危险的，因为他们总是对自己的理论不加怀疑；因为拥有多个学位，他们有时自信过头；虽然毕业于名校，有些人在解决实际问题中，却用不上自己的知识。这些人制定的政策对经济和社会的发展是有害的。
金里奇的这段话让笔者很是震憾，原来美国的问题和中国问题在某些方面竟然有着如此惊人的相似！那么，美国要拨乱反正，中国是不是也要再来一次拨乱反正?笔者去年曾写过一篇题为《中国社会需要再来一次拨乱反正――读<城市拆迁的思考>有感》的文章，文章认为，把9亿农民的命运完全交到象牙塔里的自由派、自由主义学者手里实在是太不靠谱且风险极大。因此，笔者认为在实行改革开放40周年到来之际，需要全面反思和检讨我们的农村政策，并改造我们政治系统——改变三农决策唯西派学者是从的体制和机制，推动农村上层建筑的调整和完善。
七、关于农村土地确权的三个建议
回过头来再谈土地确权问题，全国范围内的土地确权工作已基本结束，木已成舟推倒重来是不可能了。
在当前形势下，笔者提出三条意见：
一是正视土地确权工作中存在的问题，不回避矛盾，不搞“一刀切”式和强制性要求的检查验收，放手让基层组织和农民群众创造性解决土地确权中存在的问题。
二是赋予农民承包土地的自决权。农村土地具体承包方式和承包期限由农民群众自己决定，允许农民按照“大稳定、小调整”原则调整土地，鼓励农民创造各种适合本地实际的土地承包形式，这既是依法行政的要求(依《村组法》办事)，也是党的实事求是思想路线的体现。
三是建议全国人大成立特别调查委员会，对于土地确权政策的出台和实施情况(包括之前的林权改革等工作)进行调查。毕竟全国投入上千亿元不是小事，对于造成重大损失的决策应当有人承担责任，同时建议撤换中央政府中涉农部委及政策制定部门中没有农村工作经历、不懂国情农情的官员和专家学者。
原标题：《一位基层干部的呐喊：土地确权，中国农村的新痛！ 》
