导语：土地确权=土地确份额？这是怎么回事？《南方农村报》记者走访了汕头市潮南、潮阳的乡村社区，经过采访发现，原来这两个地区有些村子以集体统筹经营的方式经营土地，集中起来的土地招标发包给第三方，每年租金扣除灌溉管理，平分给村民。《南方农村报》邀请了三位学者对此进行了评论。胡靖教授的意见尤其值得注意，他指出“淡化集体分红，增加集体福利”，这一方法或许是巩固集体经济的好办法。

正文：“田地都收归集体了，今年春耕没得‘布田’（插秧）！”在汕头市潮南区胪岗镇溪尾周村，长年种田的珠姨因“闲下来”感到不适应，她考虑下半年租地耕作。

原来，2017-2018年开展土地确权工作时，溪尾周村采取了确份额形式，将全村耕地收归集体统筹经营，收益以分红形式发放到户。然而，这一确权方式遭到了部分村民的质疑与反对，他们尝试通过司法途径解决问题。

据了解，汕头的潮南、潮阳等地区，约95%的村（社区）采取了确份额的土地确权形式，实行集体统筹经营。确份额在当地为何如此普遍？土地集体统筹如何兼顾小农户经营权？近日，南方农村报记者走访了潮南、潮阳的部分村（社区），深入了解当地确份额背后的原因及各方说法。

“民告官”：承包地由集体经营  部分村民要求确地

南方农村报记者在潮南、潮阳地区走访时发现，当地农户与村集体新签订的《农村土地承包合同》均有一项条款：由承包方自愿将本户所占份数的承包土地经营权全额委托给本经联社统筹经营，按照农村集体资金资产资源管理相关规定公开招标，每年将土地收益按本社民主议定通过的年度分配方案分配给承包方。

当地农户与村集体新签订的《农村土地承包合同》附有集体统筹经营相关条款 | 图片来源：南方农村报

溪尾周村委会主任周松武告诉记者，经村民代表大会表决同意，该村采取确份额到户的形式进行土地确权。此后，全村耕地将统一通过农村集体“三资”平台招标发包，每年的租金收入，村委会仅收取部分用于农田灌溉及管理支出，余款将平均分给村民。

然而，这种确份额的确权形式遭到了部分农民的质疑与反对。

“确权是确在纸上吗？我们空有‘承包证’，却看不到承包地！”溪尾周村村民宏叔忿忿道。

“我们肯定希望确地。”村民水伯说，他家在一轮承包时分得1亩土地，二轮承包时增加了1亩多，后来经营店铺，就将2亩多连片土地让给其他农户耕种。其提供的颁于2018年的《农村土地承包经营权证》显示，溪尾周村现有农田2950.27亩，按全村人口分为17186份，人均耕地面积仅0.17亩。确权后，水伯一户五口（份），相当于只有0.85亩承包地。

因反对确份额，溪尾周村部分村民将潮南区政府、胪岗镇政府和溪尾周村委会告上法庭，要求潮南区政府撤销已颁发的《农村土地承包经营权证》，并按确地到户重新颁证。2018年12月21日，汕头市中级人民法院开庭审理此案并作出判决。因原告村民签署《农村土地承包合同》的时间为2018年8月31日，而潮南区政府颁发涉案《农村土地承包经营权证》的时间为2018年3月10日，即在农村土地承包合同尚未签署、生效的情况下颁证，属于程序违法，该证因此被依法撤销。至于村民提出的“确地到户、重新颁证”的诉求，法院认为不属于人民法院的职权及受案范围，依法予以驳回。

“民告官”获胜诉的消息在溪尾周村不胫而走。然而，许多村民并不知晓具体判决内容，部分村民认为确份额被判违法，质疑村干部为何迟迟不肯重新确地。对此，周松武回应指出：“法院的判决焦点在于颁证程序，并不在于确份额的合法性。类似于确股，确份额也是确权的合法有效形式之一，是符合政策的。”

确份额普遍：二轮承包关系较复杂  逾九成经联社不确地

根据《汕头市农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，土地确权可采取3种形式：已实行家庭承包经营的耕地，坚持采用确权确地到户形式进行确权；一直由集体统筹经营的耕地，可采取确权确地（份额）到户形式进行确权；已在登记部门登记备案并实施股份合作制的农村集体经济组织，可以采取确权确股不确地形式进行确权。确权形式需经本村、组集体经济组织成员会议或成员代表会议民主表决通过。

南方农村报记者从潮南区、潮阳区农业农村局了解到，当地土地确权普遍采取确份额形式。潮南区95%的经联社采取了确份额形式；潮阳区324个有确权任务的经联社中，仅两个作为试点采取确地形式，其余皆是确份额。目前，两区尚未有实施股份合作制的农村集体经济组织。

为何确份额在潮南、潮阳地区如此普遍？

潮南区农业农村局经营管理股一位周姓干部称，由于种田经济效益低，进入二轮承包时，当地不少农民因务工或经商放弃耕种，丢荒的农田被集体收回统一经营。那么，当地有多少村（社区）二轮承包以来主要实行集体统筹经营？对此，潮阳区、潮南区农业农村局有关负责人均表示，因各村情况复杂，无法统计面上数据。而记者走访了当地3个村（社区），正好是3种不同情况。

周松武回忆，二轮承包时，溪尾周村很多村民不愿种粮，全村仅有几百亩耕地被大户承包，其余耕地要动员村民申报，但也只有100来户零散承包，造成部分农田丢荒。后来有些农户整理荒地耕作，但并未与村集体签定承包合同。至于集体经营耕地所占比例，周松武则表示，他2017年才返乡上任，并不清楚当时的具体情况。

在潮阳区西胪镇竹林社区，二轮承包以来耕地确以集体统筹经营为主。竹林社区党委书记黄桂标介绍，整个社区有2000多亩农田，仅100多亩分给几十户农民承包经营，其余田地和1500多亩鱼塘均由集体统一发包。

竹林社区划出一部分田地给小农户自主经营 | 图片来源：南方农村报

潮阳区铜盂镇肖渡村村民涛叔则告诉记者，进入二轮承包时，全村共800多亩田地，其中60%作为“人口田”分田到户，40%作为“机动田”由集体发包。他清楚记得，2005年村里调整承包地时，每个村民分得0.132亩土地，他们一家6口共分得0.792亩地。村里原本规定承包田每10年调整一次，但到了2015年却提出不再调整。去年该村决定确权采用确份额的形式，涛叔不同意，至今未领确权证。

“二轮承包关系较混乱，导致确地的难度非常大。”潮阳区农业农村局一位林姓主任指出，随着城镇化建设，不少承包地已改变农用性质，加上私人流转不规范，很多地块的“四至”边界难以厘清。

根据《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，“确地为主、分类施策”是基本原则。该方案明确，在粤东西北广大农村和珠三角部分未实行股份合作制的村（社区），要坚持确权确地到户；珠三角核心区少数“确地”确实有困难的村（社区），其确权方案必须取得本集体经济组织成员认可。

围绕“分类施策”，潮阳区和潮南区有关部门都强调，确权方案由村里开会民主决策，政府不予干涉。周松武则表示，为开展土地确权工作，溪尾周村“两委”班子召开多次会议讨论研究，确权方案最终由村民代表大会表决通过，“程序上没有问题”。

集体统筹VS家庭经营：种田交租引发争议  农户利益如何保障

“历史问题是一方面。”林主任指出，潮阳区农村人均耕地面积不足0.14亩，人地矛盾十分突出。“在潮汕地区，一户的承包地就1亩左右，且细碎分散。假如确地到户，有多少农民会去耕种？如何推动土地流转、促进规模经营？”他认为，在当前发展适度规模经营的趋势下，确份额的做法不仅符合当地实际，且更高效科学，“集体统筹经营让农民从土地里解放出来，直接享受分红”。

“确份额和确股没有本质区别，为什么珠三角搞确股不确地比较顺利？”林主任指出，集体经济发展程度是一个重要因素。他举例分析，潮阳区和平镇是当地经济强镇、工业重镇，该镇新和社区在集体经营方面就比较成熟，通过土地和物业出租获得收入，每年都实现分红。“你给农民确地，他们也不要。”他认为，在集体经济发达的村，农民普遍倾向于确份额；确份额阻力较大的村，往往是集体经济薄弱，农民看不到分红效益；或是干群矛盾突出，农民不信任干部。

“农民不种地却希望确地，主要是担忧土地集中后被村干部随意操纵。”但林主任认为，确份额实际上让农民扩大了监督范围。“全村土地如何经营、收入如何分配，农民紧紧盯着，发现干部偷卖土地就来举报。”在他看来，无论采取哪种确权形式，关键是让农民的权益得到保障。

肖渡村关于农田收归集体统筹经营的通知 | 图片来源：“铜盂圈”微信公众号

部分农民长年坚持耕种，实行集体统筹经营，如何保障这部分农民的经营权？

溪尾周村和肖渡村均发出通知，需要种田的本村村民向集体交租，价格为500元/亩·年。溪尾周村的水伯算了一笔账，经营1亩多田每年要交700元租金，如果年底分红人均只有几十元，一户分得300-400元，根本抵不了承包租金，“租田种很亏”。

“如今种田成本很高，农民只种三五亩肯定是亏本的，所以才要通过集约化、规模化经营来提高经济效益。”周松武强调。他坦言，个别农户不愿停止耕种，影响了连片招标发包。由于村民普遍反映租金较高，经村民代表大会表决通过，该村针对本村村民调整耕地租金价格，种植水稻、蔬菜等短期作物的租金下调至300元/亩·年，规定每户可向集体租2亩左右；种植果树等长期作物的租金底价定为800元/亩·年，有意承包的农户需通过“三资”平台竞标。周松武称，截至端午节前，村里已有约50户向集体租地。

而在长期实行集体经营的竹林社区，过去发包收入全部归集体，用于公共支出。2017年以来，该社区通过农村集体“三资”平台招标发包农田和鱼塘，租金收入实现分红，按4：6分配给村集体和村民。目前，农户种田无需向集体交租，但不参与分红。因此，对于该村种田的农户而言，确份额“没什么影响”。不过，黄桂标告诉记者，竹林社区将开会讨论新的方案，从明年起也让农户交租、参与分红。

竹林社区关于鱼塘发包分红的通知显示，部分分红用于缴交卫生费 | 图片来源：“潮阳区西胪镇竹林社区”微信公众号

对于农民的不同意见，林主任建议：“村里要想办法处理特殊情况。”他表示，应允许长期耕种承包地的农户自主经营、不参与分红；若农户承包地影响连片地块招标发包，则通过协商、置换等方式妥善解决，“总之，尊重农民的合理诉求”。（文中受访村民均为化名）

竹林社区长期以集体统筹经营为主，部分集体经济收入投入到美丽乡村建设 | 图片来源：南方农村报

专家观点

土地确权，是关乎农民切身利益的事情，采用哪种确权方式才能从根本上保障农民利益，使农民利益最大化？近日，南方农村报记者采访了中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智、中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英、华南师范大学“三农”与城镇化研究所所长胡靖三位专家，请他们谈谈各自的观点。

孔祥智：不得以任何名义剥夺农民的土地承包经营权

中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智 | 图片来源：南方农村报

关于确份额，孔祥智认为，首先需要探讨这一方式的合法性。

“土地承包经营权是农民依法享有的权利。”孔祥智表示，《农村土地承包法》第五条明确规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利；第二十七、二十八条也分别明确，承包期内，发包方不得收回承包地、不得调整承包地。

“坚持确地为主的原则，中央有关部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权的登记颁证工作的意见》也表述得很清楚，‘开展土地承包经营权确权登记颁证，是对现有土地承包关系的进一步完善，不是推倒重来、打乱重分，不能借机调整或收回农户承包地’；‘对农村土地已经承包到户的，都要确权到户到地’。”

孔祥智指出，

“该意见还强调，不得违背农民意愿，行政推动确权确股不确地，也不得简单地以少数服从多数的名义，强迫不愿确股的农民确股。”

孔祥智认为，目前仍在二轮承包期内，农户承包的地块可以调整，但承包关系本身不能调整；因此，对已经承包到户的采取“一刀切”确份额，没有经过全体村民同意，明显是错误的做法。“即便当地多数村民不种地了，也不能就此统一收回承包地，剥夺少部分农民种地的权利。”

“从村民自治的层面来看，选择哪一种确权形式是由村里开会民主决定，但不能只满足于程序。”孔祥智认为，程序只是一个形式，村民的普遍意见才是实质内容。“在一个大村里，村民代表开会，能反映多数村民的意见吗？村干部有没有入户调查民意、给农户做思想工作呢？而且，村民代表要由村民推选出来，不能指定。”

他指出，

如果确份额的方案确实得到了村民的普遍认可，而且上报乡镇和县级农业主管部门后获得批准，就尊重村民自治而言无可非议；但只要有村民反对确份额、还想种地，哪怕是极少数，也应该满足他们的要求。

“如果已经承包到户，农民耕种承包地要交什么租金呢？”针对部分村实行集体统筹经营后让农民交租种地的问题，孔祥智认为，正确的做法是，允许农民继续无偿耕种原来的承包地，经营面积多出承包地的部分才需要向集体交租金；至于租金定价多少，要通过协商来解决。

在孔祥智看来，去年底全国人大常委会修订了《农村土地承包法》，实际上是要增强对农民土地承包经营权的保护。

“随着农村土地经营方式的发展，相当一部分的村集体，或许背靠乡镇、县政府的支持，通过各种方式剥夺农民的权利，这肯定是不对的。修法就是要防止因转变经营方式而剥夺农民权利的现象。《物权法》规定，土地承包经营权属于用益物权，是物权的一种，任何名义都不足以剥夺农民这一权利。”

“土地经营方式的变革，肯定要有一个缓慢的过程，不能急于求成。”孔祥智主张市场化的方式，比如农民自愿将土地经营权流转给村集体，由集体统一经营；或者成立土地股份合作社，让不愿意种地的农民以土地经营权折股入社，愿意种地的仍然自己耕种。“不管采取哪种方式，总是要进行土地整理。由于土地整理后生产率得到提高，以市场化的方式，农民大多愿意协商配合整理。”他强调，“总之，不能以行政化方式简单粗暴地推进。”

党国英：由农民自主协商开展土地整理

中国社会科学院农村发展研究所研究员 党国英 | 图片来源：南方农村报

“农民反对确份额，根本原因是担心权利丢失。”党国英认为，要坚持中央关于土地确权的政策，切实保障农民的承包权，“在农业区，哪怕只有一户要确地，都要尊重他的诉求。”

“确份额有利于发展规模经营，增加集体经济收入，但应该在坚持中央政策的前提下来实现集体增收的目标。”党国英指出，可以引导农户自愿联合起来进行土地整理。他分析，土地连片可以提升整体利用水平，也提高了流转租金，促进农民增收；另一方面，经过整理可能多出一部分土地，如安徽省亳州市蒙城县，整理后增加了17%的可耕面积。他建议，增加的土地可以通过协商交由集体经营，“这样双方的利益都增加了”。

党国英表示，确份额便于由集体统一整理土地，但也不是找不到替代办法。“对于种植用地，如果农民反对确份额，影响了社会稳定，何必非得搞确份额呢？”在他看来，社会稳定是第一位的，确地到户、整理土地必然存在困难与麻烦，但并非不能尝试。“清远的土地整理工作就做得比较好。”他强调，土地整理要让农民自主协商，不能靠行政命令来实现。

党国英指出，根据调研发现，土地整理的单位不宜太大，以50户左右的小规模社区为单位比较容易开展，可以发挥村民理事会的作用，便于给农民做工作。

对于过去放弃经营承包地、但仍希望确地的部分农民，党国英主张，在二轮承包期内，依然给他们确地，承认其承包权，但是不让他们实际经营承包地，等到新一轮承包再重新分配。“这也算是一种惩罚，过去有些农民不种地是为了逃避农业税。但有时候情大于法，不要再追究他们为什么当时不交农业税。”在他看来，基层工作应善用妥协的办法，立足大局、以人为本。“既然已经确份额了，如果农户租的耕地和原来承包地的面积一样，就不要让他交租了。”

党国英指出，在以非农产业为主的农村地区，采取确份额是比较可行的，这也是集体产权制度改革的一个方向，根据中央文件精神，对于集体土地等资源性资产是坚持确权确地为主，对于集体经营性资产确权则是推进股份合作制改革。“实行确份额，意味着要搞股份制，不能将土地笼统地交给村委会去管理。”他认为，确份额或确股也存在诸如“外嫁女”等问题，应该学习佛山南海“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股权确权模式。

“如果是以农业为主的地区，最好是确地到户，跟中央政策保持一致。”党国英指出，家庭经营承包是中国农村土地制度的基础，中央的政策就是要稳定农民预期；现在对土地用途的管控非常严格，农地很难转为建设用地。“有些人老盘算着农地性质转变以后能不能拿一笔钱，从根本上讲就是利益问题。”

胡靖：确份额可降低交易成本

华南师范大学“三农”与城镇化研究所所长、教授 胡靖 | 图片来源：南方农村报

胡靖认为，今年政府工作报告提出——“更好发挥中央和地方两个积极性，尊重基层和群众首创精神，为地方大胆探索提供激励、留足空间”。因此，在坚持“确地为主”的中央精神之外，也应客观看待确地到户的优势与问题，同时承认确份额的合理性。

“家庭承包经营制度发展到现在，一方面保障了村民的权利，另一方面也确实导致了村庄土地的细碎化，某种程度上破坏了土地资源的结构性和整体性。而土地一定要具备规模性和结构性，才能产生良好的农业效益，才能引领农民走出贫困。”

胡靖指出，习总书记最近在《求是》发表的重要文章《把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手》明确提到，当前和今后一个时期，要突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵，不断提高农业经营效率。

“其中，家庭农场区别于小农户的关键就在于规模化，这是降低农业经营成本的关键。而在我国，家庭农场一般要达到30亩以上，才可能战胜机会成本、产生规模效益。目前潮汕地区户均承包地仅1亩左右，这种小规模家庭经营很难产生效益，农民要么自给自足，要么撂荒。”

“为了解决承包地的细碎化问题，很多地方努力引导农户流转土地经营权，但一直效果不佳、流转不畅。”胡靖解释，比如在潮汕地区，流转100亩土地可能涉及几十户农民，挨家挨户谈判的交易成本非常昂贵，只要有几户农民不同意，就无法实现规模化流转，细碎化的村庄土地僵局就无法打破。”

这就是确地到户的一个弊端，它有调动农民积极性的一面，但更有加重村庄内交易成本、治理成本的另一面。因此，应该承认确份额的合理性，鼓励大胆探索。

胡靖指出，留守在村里的务农农民，往往是比外出务工村民更加弱势的一个群体，而承包地可以提供最基本的生存保障、就业保障，因此，这部分农民的诉求与担心可以理解。但这种确地的诉求完全可以在合作社或新型集体经济的框架内得到解决。

“比如，实行集体统筹经营，可将部分耕地无偿发包给小农户耕种，但只限于种水稻等粮食作物，主要是为了保障全村的粮食安全。但其它耕地需要规模化、结构化发包给专业户、农场主，用以种植高附加值农作物，由此通过高租金解决集体收入的问题。如果有1000亩规模化、结构化发包，每亩收取1000元租金，则有100万的集体收入，这不是小数目。村民可凭成员权共同分享。”

在村集体收入分配方面，胡靖提出，其实应淡化村民分红、强化村庄福利。

“农村改革与发展的重点，应该是村内务农农民的权益。村集体可以给这部分村民提供更多公共福利，如幼儿园、卫生站、健身房、娱乐室等村庄福利，它们可以极大地减少村民的货币负担，增加村民福祉。而且村庄福利是不能交易的，不是村民的财产权。”

胡靖最后总结道，土地确权确份额，可以降低交易成本，这是改革可以探索的方向；但同时也需要充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，完善村庄治理，不断清除腐败、懒政现象，彻底消除村民的担忧。