全国土地日 | 张玉林：激进的城市化规划造成了土地饥渴
来源: 新乡土 发布时间：2020-06-25 阅读：2351 次
农民被拆之后临时搭建的住房
读了吕德文先生的《关于山东合村并居的真实情况》，进一步意识到了“山东问题”的严重性和迫切性。文中记录的莱芜、滨州、菏泽、临沂等地推行合村并居的过程和手段，充分显示了地方政府的高压之甚、催逼之急，以至于有村民诉说“连发懵的机会都没有”。由于普遍的先拆后建，遭遇催逼却又无家可搬的村民成了真正的难民。
尽管上述现象在最近的二十多年间也曾不断地发生在其他一些地方，但是，一个人口大省大面积地出现这种现象，还是少见的。对于受到催逼的村民而言，这种局面不仅不可防、不可控，也无法躲避，因此要比新冠疫情还可怕。
该文还令人想到6月17日山东省政府为回应有关质疑而召开的新闻发布会。当天有三个职能部门的负责人分别介绍了有关情况，其中自然资源厅的厅长强调，山东近年来在农村社区建设中注重做到“五个坚持”：坚持从实际出发、坚持规划先行、坚持尊重群众意愿、坚持稳妥推进、坚持效果导向。如果我们还没有忘却山东近年来发生的那些著名的恶性事件——比如2013年的昌乐县“丁汉忠杀人案”，2014年的平度市征地纵火案，2015年的平邑县强拆事件——进而与吕德文记录的“进行时”相联系，那么可以断定，厅长先生所说的“五个坚持”都既非历史，也非现实，而只是原则或要求。
这样说并非暗示官员们在掩盖问题。为了准确理解推行合村并居运动的动力和逻辑，需要辨析厅长所说的“坚持从实际出发”中的“实际”究竟是指什么，以及他没有说出的“实际”与近期山东的事态之间有什么关系。
先说公众被告知的“实际”。它被概括为“山东农村数量多，规模小，布局散，密度高。全省行政村数量6.95万个，数量居全国第一，平均人口530人，在全国居倒数第二。空间布局分散，导致了配套农村地区基础设施和公共服务设施的成本高，不经济。”
关于行政村数量的说法是真实的，尽管此处的“平均人口530人”与厅长的一位同事上个月所言“平均每个村700多人”出入甚大。但是，拿行政村数量来说事儿是转移了视线、遮蔽了实质。这是因为，山东合村并居的首要目标、核心意图都并不在于行政区划范畴的行政村合并，而是对自然村的连根拔起。行政村合并不过是形式上换个牌子，也确实可以降低行政成本，一般而言并没有理由质疑。需要质疑的是自然村的拆除，它是官民双方的命脉所在。
村居拆迁现场
那么自然村的实际状况是什么呢？厅长没有交代。但是按照各地公布的第三次农业普查数据，我们能够知道：到2016年底，山东的自然村“还剩下”98817个（不清楚过去二十年间究竟消失了多少），而山东经常加以“对标”并且人口和面积都小一些的江苏、浙江分别为15.5万个和10.9万个，人口和面积都与山东相当的河南省则有20.7万个；就自然村的密度而言，山东境内每平方公里为0.67个，其它三省是1.1-1.7个；从自然村的规模来看，山东每村平均超过130户，其他三省大约为50-80户。由此可见，自然村布局的小而散是相对的，不足以成为山东大规模拆除的特定依据。
当然，无论是相对的还是绝对的自然村的小和散（或许还有“乱”），不但是山东的各级政府，也是其他省区的各级政府经常强调的“实际”，比如，苏浙豫三省在推进“农民集中居住”或“新型农村社区建设”时，也确实都在反复渲染，并进而如山东的官员一样抱怨农民占用了太多的宅基地。但问题在于，大多数农民眼中的“实际”极少被考虑。村民们面对的实际是什么呢？任何一个接地气的官员大概都会理解，直至今天，大部分农家都不仅是一个生活单位，也是一个生产单位。这样的“单位”需要有存放粮食、农具和其他生产、生活资料的地方，甚至需要专门的晒场，以及有利于保护隐私的院落。说得“书生气”一些，农民需要的是完整的“家园”，而不是高楼里的“单元房”。
农民眼里的实际为什么不被强调，而且被有意回避？这就涉及天下人都知道、官员们不愿意提的另一个“实际”：激进的城市化规划造成了土地饥渴，建设用地指标限制形成了土地瓶颈，而增减挂钩的“开口子”政策有意（有确凿的证据证明是有意！）让地方政府“钻空子”——将目光转向农村建设用地，尤其是农民的宅基地。在这样的格局中，有着数百年甚至上千年历史的自然村突然就成了眼中钉，农民的宅基地也就成了唐僧肉。至于一些农业地区的村庄及其主人，由于指标交易的允许，则不仅要为当地的城市扩张让路，还要为远方的城市扩张腾出“指标”、让出宅基地。这种“三合一”的格局堪称21世纪中国的“天下大势”。
公正地说，山东对“天下大势”的领悟和利用并不是最早的（最早的应该是上海），但一旦领悟并利用之后，力度很大（与上海和苏浙两省难分伯仲）。以被质疑较多的德州、菏泽为例，前者在2010年规划将8319个村庄（570万农业人口）归并为1592个“社区”，由此“将节约出100多万亩土地”；后者在2013年出台的《菏泽市新型农村社区布局规划》中提出，到2020年，要将全市5755个行政村、11792个自然村的680多万农民整合到1377个新型农村社区，新型社区的集聚人口原则上控制在5000人左右，其中5000-8000人的有378个，8000人以上的有199个，“全部建成后可腾出土地约110万亩左右”。
山东省日照市东港区南湖镇弓山村新村
规划出来的“实际”不止于此。让我们留意山东的城市化规划和土地饥渴的“实际”。2014年出台的《山东省新型城镇化规划（2014—2020年）》曾这样总结其“旧时代”的城镇化问题：“土地开发利用效率不高，2003-2013年全省城镇人口增长了37%，而建成区面积增长了89%。”照此推算，同期土地城市化的速度是人口城镇化速度的2.4倍。与之相应，建设用地出现超预期扩张。国务院2009年批复的《山东省土地利用总体规划（2006~2020年）》规定：到2020年，全省建设用地控制在266.992万公顷（4005万亩）、城乡建设用地规模控制在200.74万公顷（3011万亩）以内。但这一指标在2015年就被突破，当年建设用地已达4230万亩，超出控制指标225万亩。超出的部分当然主要是城市建设用地。以至于山东随后向中央要求“调整指标”，获得同意追加的城乡建设用地指标接近36万公顷，也即540万亩。需要追问的是：这540万亩追加的建设用地指标，需要与多少个村庄的拆迁、多少万农民的上楼加以“挂钩”？
更进一步的问题在于，山东的“新型城镇化规划”依然带有旧的城镇化实践的“激进”色彩。它所规划的以行政等级和人口规模划分的城镇体系分布如下：到2020年，济南、青岛两市的城区人口均达到500万左右，其他14个地级市城区的人口均为100-300万（其中淄博、烟台、济宁、临沂在200万以上），50-100万人的城市15个，20-50万人的城市50个，10-20万人的小城市35个，5-10万人的小城镇约50个，5万人以下的镇为800个。
按照上述各类城镇相应的平均规模计算，到今年年底，总计116座10万人以上城市的城区常住人口（目标）大约为6900万人（其中31座50万以上城市的城区人口为4652万），占到全省总人口的68%，而关于全省城镇化率的规划目标是“达到62%左右”。如果算上10万人以下的镇，那么城区和镇区的总人口将超过9000万，接近山东总人口的90%。
不知这样的规划是否过于疯狂，以至于成了“鬼划”。需要强调的是，各地政府大多是按照规划的人口目标来谋划城市建成区和增加建设用地的面积，进而确定需要“挂钩”的村庄和农民的宅基地。当我们试图理解为什么“理论上”不应反对、但现实中必须抵制的合村并居运动的时候，首先要理解激进的城市化规划所带来或强化了的土地饥渴问题，它是无数的自然村被消灭、千百万农民被迫“上楼”的最大驱动力。
当然，“山东问题”不只发生在齐鲁大地。如果留意一些地方已经发布的“村庄分类”数据和“搬迁撤并类村庄”的数量，就有理由担心，激进的村庄撤并规划很有可能把乡村振兴战略转化为乡村破坏的实践。考虑到新冠疫情延续、全球产业链重组等的叠加风险，延续了二十多年的“土地财政”必将难以维系，地方政府“关于土地问题的政治算术”很有可能破产，进而酿成不可估量的社会灾难。这需要决策层和全社会的警惕。
