新自由主义与世界粮食危机
来源: 草根网 发布时间：2015-01-06 阅读：3749 次
核心提示：从根本上来看，当前的粮食体系和贸易自由化制度是为农业跨国公司追逐利润及发达国家实现国家利益服务的，而且这一过程的推进正是以损害发展中国家的农业发展和国家利益为代价的，所以想要改变难度颇大。不过也不能说完全没有希望，只要发展中国家更广泛地团结起来就一定能为自己争取应得的利益，并逐步建立公平的世界粮食体系。
关于粮食危机爆发的原因是近两年国际学术界关注的热点，但大多数学者都是从引起粮食供给与需求变化的角度去考察，认为是世界粮食供求之间出现的结构性矛盾引发了此次粮食危机，并举出了若干导致粮食供求变化的因素，比如原油价格上涨、生物燃料的开发、美元贬值以及金融投机等。这些因素毫无疑问都会导致粮食价格上涨，它们是粮价上涨的导火索，不过这是在发展中国家农业生产系统面临被摧毁、世界粮食体系存在诸多不合理因素等长期问题的大环境下出现的，而造成这一局面的根本原因是新自由主义农业政策在发展中国家的强制推行破坏了广大发展中国家的农业生产系统，并形成了有利于农业跨国垄断资本的世界农业格局。
一、农业新自由主义的理论来源与实践悖论
20世纪80年代以来，随着欧美等发达国家政治和经济主导模式的转变，新自由主义思想开始在理论界和政策制定中占据主导地位，并被应用于农业中，出现了一些以世界银行1981年的“伯格报告”为代表的关于新自由主义农业改革的著作，为新自由主义农业改革的全面实施提供了理论支持。
新自由主义农业政策根源于主流的新古典经济学，是以理想化的农业家庭模型为基础，把农业生产者假设为理性的利润最大化的追求者，在有限的资源、劳动的约束条件下，对价格变化作出理性的决策，并由此得出“只要没有政策干预，农民就会在完全竞争市场上像竞争企业一样行动从而实现效率最优”的结论。基于这样的理论基础，新自由主义理论反对政府干预市场，认为通过取消政府干预就能把农民的生产潜能激发出来，从而促进农业发展。
（一）新自由主义与发展中国家农业实践
新自由主义农业理论最终在世界银行和国际货币基金组织的积极推动下，在发展中国家农业实践中得以实行，但是实践的结果却是大大偏离了新自由主义所设想的情境。下面具体分析新自由主义农业改革措施及实施效果。
1.取消政府对农业基础设施等的投入，取消针对农业的各种价格补贴，交由私人部门提供。但实际情况是，公共部门退出后，私有部门并没有像新自由主义理论模型中所分析的那样迅速崛起并填补空白，恰恰相反，由于销售成本高、营运资金缺乏及利润率低，私营部门仅仅局限于种子市场或产品市场，而无力涉足基础设施等公共投资市场。[1]同时，政府取消农业补贴使得农民根本无力购买随着石油等能源价格上涨而不断上涨的化肥、种子等农业投入生产要素，最终使得农民因无力投资农业和效率低下而不得不大量破产，沦为雇佣农工或者寻找其他非农业的收入来源。[2]
2.解除对农产品价格的管制，使之与世界市场接轨，鼓励农产品出口创汇，取消补贴性农业贷款，建立可持续的金融制度。事实是，解除价格管制后，面对国际市场上发达国家巨额农业补贴下的农产品，发展中国家在农业投资不足、农业投入品价格上涨的压力下生产出的农产品根本无力与之竞争，这等于“把这些国家的命运同变化无常的世界市场联系起来，并使它们的命运与如热病般忽上忽下的国际价格运动连在一起。”[3]而取消补贴性农业贷款更是让发展中国家的农民雪上加霜，新自由主义所倡导的私人金融制度并没有建立起来，发展中国家的贫穷农民根本无法从很不发达的农村金融市场上获得贷款。[4]
3.进行以市场为导向的土地改革，取消政府管制，鼓励土地自由买卖。这一政策的实施必然导致土地走向集中，农民遭到排斥并走向破产。在拉丁美洲，市场化土地改革使得“农民难以保护其土地使用权，出现农庄平均面积持续下降的情形，迫使农民到劳动力市场中寻求收入来源。”[5]非洲则“到处充斥着关于土地的竞争和冲突”，“使相对公开的、协商性的和有适应力的传统土地所有制及使用制度出现了严重的问题，处处暴露着掠夺的过程，加强了社会分化阶级的形成。”[6]
（二）发达资本主义国家反“新自由主义”的实践悖论
尽管农业新自由主义在理论界及政策制定中占据了主流地位，但是发达资本主义国家农业经济发展的现实情况却大相径庭，出现了明显的悖论。在鼓动发展中国家采取新自由主义农业政策的同时，发达经济体的农业市场却纷纷采取了明显的保护主义政策。
经济合作与发展组织（OECD）根据发达国家农业补贴的实际情况将农业补贴分为三种类型，分别是价格支持、直接补贴和农业综合服务补贴。价格支持即通过政府实行市场干预、制定价格政策等措施向农民及农产品提高补贴，补贴费用由政府财政负担；直接补贴则是通过制定标准直接给予符合条件的农民补贴，支出也由政府财政负担，具体又可以分为挂钩补贴和脱钩补贴；农业综合服务补贴则是对包括科研推广、农业基础设施建设、食品安全等整个农业的补贴，补贴来源依然是政府财政。不仅补贴的项目繁多而且补贴数额也同样惊人，根据OECD2010年出具的报告，2009年发达国家对农业生产者补贴数额估计为2530亿美元，占农业总收入的比重达到22%，其中美国2008年6月19日出台的新农业法案对未来5年小麦、大麦、燕麦、大豆和其他一些农作物种植者的补贴总额预计为2860亿美元，平均每年为572亿美元。[7]欧盟则每年要花费400亿欧元用于农业补贴和农民收入补助，占据其财政预算中很大比例，并且对共同农业政策改革徘徊不前，目标是扶助一些最大的农业企业。[8]
发达国家农业保护政策的实施加速了农业资本积累和农业生产集中，促进了国家垄断资本主义在农业中的发展，并极大地推动了农业垄断组织的发展壮大。长期以来实行巨额补贴政策造成农产品大量过剩，直接压低了主要农产品的价格，于是建立在这些廉价农产品基础之上的食品工业得以发展壮大，并加速传统农业的消失及规模化、标准化现代农业的建立，形成以大规模标准化生产为典型特征的食品供应体系。在这一体系中，从供应链的源头农业投入品环节到食品加工环节，再到食品销售环节，都控制在垄断资本手中，并最终使得农业生产也掌控在垄断资本手中。以美国为例，面粉加工和豆油压榨由谷物加工行业的四大公司ADM公司、Bunge公司、Cargill公司、Ag Processing Inc公司所垄断，四大公司所占有的面粉加工业务市场份额从1982年的40%增长到2004年的63%，豆油压榨业务则从1977年的54%增长到2004年的80%，[9]其中ADM公司更是“全产业链战略”的先行者，构建了完善的“农场—储存—运输—加工—分配—销售”产业链，并在农产品种植、加工、仓储、物流以及贸易等各个领域取得优势地位。农业种子、化工企业的垄断更是惊人，孟山都、杜邦、先正达、陶氏四家跨国巨头控制了全球玉米种子市场的77%、大豆种子市场的49%、农业化学品市场的46%。[10]
农业垄断资本在掌控本国农业后开始将触角伸展到国际市场，并通过游说政府和国际组织极力推动世界农产品贸易的自由化，以便于其对外资本输出。因为农业跨国公司可以凭借其巨额补贴下的低成本农产品迅速占领发展中国家的农产品市场，造成发展中国家大量中小粮食生产者因无利可图而放弃农业生产，农业跨国公司则可以以最低价格收购农业原材料，抢占农业资源，并通过其在农业生产投入环节的垄断地位控制发展中国家的农业生产。在此基础上农业跨国公司以合资、兼并或者收购等策略控制农产品加工，进而在市场中以最高价格出售加工后的农产品，完成对发展中国家从生产、加工到销售一整条产业价值链的控制，这就是新自由主义农业政策在发展中国家和发达国家农业实践中出现悖论的原因。
事实上，正是农业跨国公司在新自由主义农业政策推行中起了重要推动作用。美国在GATT乌拉圭回合谈判的首席代表即是美国嘉吉公司（Cargill）执行总裁，正是他起草了关于农产品贸易自由化的最初建议书，并最终促成农产品自由贸易变为现实。[11]在农业跨国公司的推动下，农产品贸易自由化在1994年GATT的乌拉圭回合谈判中初步达成协议，1995年WTO的成立更是加速推进了农业领域各个方面的自由化，其中《与贸易有关的知识产权协议》将对知识产权的保护扩展到农业领域，极大地促进了大型农业跨国公司对农业技术的垄断，而《多边投资协定》更是主张外国资本可以在任何国家的农业部门进行投资，并要求各国政府放宽资本运作限制。
二、新自由主义农业政策对全球农业格局的影响
农业领域的自由化为大型农业跨国公司进军各国农产品市场创造了有利条件。农业跨国公司利用WTO通过所谓的结构调整计划阻止发展中国家政府对农业提供各种支持，并凭借其强大的资金实力、技术优势、物流配送能力及丰富的国际农产品期货市场经验，灵活运用合并和收购两种资本运作基本工具，迅速将资本积累扩展到全世界，在各国确立垄断地位，形成了有利于农业垄断资本的世界粮食体系，对全球农业造成了极大的破坏性影响。
（一）摧毁了广大发展中国家自给自足的农业生产体系
在农业垄断资本及代表其利益的国际组织的推动下，农业自由化形成了一种不公平的贸易体制，一方面以自由贸易比较优势理论为依据，以结构调整计划解决债务危机为借口，强迫发展中国家撤去对本国农业的各种保护；另一方面，美国、欧盟的农业市场却采取了明显的保护主义政策，在国内设置各种贸易壁垒，限制发展中国家农产品进入其市场，并给予本国农产品巨额农业补贴以对外出口倾销，造成国际市场价格扭曲。长期低迷的国际农产品价格严重冲击了发展中国家的农业，造成大量中小粮食生产者因无利可图而放弃农业生产，摧毁了发展中国家原本自给自足的粮食生产体系。
不仅如此，大型农业跨国公司还打着推动农业生产力发展的旗号，以所谓“高效农业”和全球粮食产业链为依托，凭借强大的资金、技术、物流、金融等优势，先通过合资、合作等手段迅速进入发展中国家农业市场，再把民族粮食企业逼入被动地位，然后择机兼并重组，从而在各国形成收储、加工、销售的垄断地位，严重破坏了发展中国家原有的粮食生产流通的内在平衡体系，造成发展中国家农业供求平衡依附于美国等发达国家的公司化的农产品供应体系，使得原先自给自足的农业生产系统被摧毁，世界农业生产越来越趋向集中于美国等少数国家，严重损害了世界粮食市场的稳定性。
据联合国粮农组织近几年的统计资料显示，目前有三分之二的发展中国家由粮食净出口国变成净进口国，世界粮食生产逐渐向美国、加拿大、澳大利亚、乌克兰等国集中，它们控制了世界粮食出口量的六成以上，其中仅美国的粮食出口曾经一度占了全球的三分之一。发展中国家自给自足能力的丧失使其对于世界粮价异常敏感，严重损害了世界粮食市场的稳定性，一旦粮价高涨，许多发展中国家将面临粮食危机和社会动荡。
（二）形成了有利于垄断资本的全球化粮食体系
新自由主义农业政策在发展中国家的广泛推行形成了有利于农业垄断资本的全球化粮食体系，世界粮食生产、贸易主导权及市场定价权逐步转移到大型农业跨国公司手中。
之所以形成这种局面，一方面是因为在贸易自由化旗帜下，发展中国家政府被要求取消粮食库存储备及对粮食市场的干预，实行自由化改革和私有化政策。这些自由化和私有化的政策不仅使发展中国家农业生产者的农业投资意向明显下降，而且大大削弱了各国政府管理粮食企业、监督粮食供应与调节粮食价格的能力。另一方面自由化和私有化相结合加速了全球粮食流通，使得农业垄断集团可以按照公司的方针重构粮食的生产和销售体系，于是享受着政府巨额补贴的农业跨国公司便通过对农产品市场进行横向和纵向的一体化从而以低于其生产成本乃至世界市场平均成本的价格向发展中国家倾销，并迅速占领了发展中国家农产品市场，逐步垄断了全球粮食生产和贸易。
自20世纪80年代开始至今仅仅30年的时间，全球粮食80%的交易量掌控在ADM、邦吉、嘉吉和路易达孚四大粮食寡头中，前三个大型农业公司总部都在美国。另外一些大型农业跨国公司如孟山都和杜邦则通过垄断所谓优秀粮食品种的培育能力，并匹配生产“不可替代”的农药，将发展中国家农业企业牢牢控制，逐渐将其排挤出市场，最终导致发展中国家农业从选种、耕种、面积、产量、储存、运输等几乎所有环节都操控在这些大型农业垄断集团手中，市场的定价权也随之转移。前所未有的定价权的获得形成了农业垄断资本对世界粮食体系的垄断格局，这不仅意味着生产商能为它们的产品承受较低的价格，而且意味着交易商、加工商和零售商能够提高粮食价格，于是农业垄断集团的利润猛增。2008年粮食危机中仅第一季度，嘉吉公司的净利润上升了86%，ADM公司的毛利润上升了55%，邦吉公司的毛利润上升了189%;各家化肥公司也获利可观，钾肥公司的纯收入增长了186%，MOS公司的纯收入增长了1 200%还多；种子和农用化学公司的利润增长也非同寻常，孟山都公司增长44%，杜邦公司增长19%，先正达公司增长28%。[7]联合国粮农组织（FAO）指出，这些公司通过密切参与制定那些支配当今粮食体系的贸易规则，通过牢牢控制市场及全球贸易得以运作的复杂的金融体系，就处在非常有利的地位上，能够将粮食匮乏变成巨额利润。人们必须要吃饭，不管粮食有多贵。[12]
经济全球化背景和新自由主义农业政策下垄断资本对发展中国家的资本输出不仅在全球范围内造成了扭曲的粮食资源配置结构和贸易制度，而且形成了适应农业跨国公司活动的全球化粮食体系。
三、全球农业格局的变迁中潜伏着粮食危机发生的因素
正是在发展中国家农业生产系统面临被摧毁、全球农业越来越控制在农业垄断资本手中、世界粮食体系存在诸多不合理等长期问题的大环境下，经历了一定时期的积累和演变，最终造成粮食供求出现结构性矛盾并引发2008年这场严重的粮食危机。
（一）发展中国家农业体系的崩溃为世界粮食危机的爆发埋下了隐患
在新自由主义农业政策下，发展中国家传统的劳动密集型农业直接面对资本、技术和能源密集型的发达国家农业的入侵，毫无竞争优势可言，导致农民纷纷破产，很多国家被迫放弃粮食自给自足的战略，开始依赖进口，并在粮价长期低迷的过程中形成了粮食依赖进口的依附性特征。据联合国粮农组织近几年的统计资料显示，目前有三分之二的发展中国家由粮食净出口国变成净进口国，其中，1996—2000年，非洲小麦的进口增加了35%，到2007年粮食价格上涨时，发展中国家用于粮食进口的支出增加了25%。不仅如此，迫于债务危机因而听命于世界银行和国际货币基金组织在制定发展中国家农业调整政策中所宣扬的“自由化的市场会为粮食生产和分配提供最有效率的体系”的建议，发展中国家纷纷取消国家粮食储备部门的库存粮食计划，到2007年世界粮食储备量最低时仅为3.09亿吨，降至1980年以来的历史最低水平，仅相当于全世界53天的粮食消费量，而且库存高度集中，5家公司控制着国际谷物交易的90%，3个国家生产了玉米出口总量的70%，最大的30家粮食零售商控制着全球食品交易的三分之一。[13]
因此，发展中国家传统农业生产系统被摧毁从而将粮食安全寄希望于长期低价粮食的进口，以及全球农业生产、库存的高度集中，为粮价上涨所引发的世界粮食危机埋下了隐患，事实也证明此次粮食危机中受害最严重的是广大发展中国家的人们，因为他们要将其微薄收入的80%花在购买粮食上。根据联合国粮农组织的估计，在2008年这些国家用于粮食进口的支出大约为1700亿美元，比2007年高出40%，粮价的飞涨和购买力的下降使长期饥饿人口新增了1.15亿人，这意味着目前世界上共有近10亿人处于饥饿中，其中非洲遭受的打击最为严重，那里的许多国家对进口谷物（某些情况下占其膳食能量供应的80%）的依赖性很强，一些地方甚至出现了暴乱和社会动荡。[12]
（二）垄断资本对全球农业的控制为世界粮食危机爆发提供了舞台
发展中国家农业土崩瓦解的境遇成就了农业垄断资本的机遇，跨国界的资本积累迅速扩展到全世界，并通过对农业产业链条各环节的控制实现了对全球农业的控制，最终成为世界农业食品体系一体化的主要力量，当然如世贸组织、世界银行、国际货币基金组织也都强化了这种一体化。伴随着垄断资本对全球农业的控制，全球农业的格局也随之发生巨变，垄断资本主导下的资本主义农业生产方式成为唯一可以在市场上生存的方式，而发展中国家的破产农民不仅逐步失去对农业生产的控制，而且进一步沦为合同工人，并且合同期限也由农业垄断集团所决定，这就为世界粮食危机提供了舞台。自由化的粮食贸易体系不仅加速了粮食的流通，使得粮价上涨在全球范围内的传递得以自动运行，同时由公司主导的世界农业食品一体化体系也使得粮价的上涨受到鼓励，因为公司可以从定价权中获取利润。
因此，新自由主义农业政策下广大发展中国家农业体系的崩溃，以及借助于市场自由化而形成的由农业跨国公司控制的全球化粮食体系，为粮食危机的爆发埋下了伏笔，并且直接决定了粮食危机爆发的严重性及持续性。一方面，粮价的上涨使得因农业生产系统被摧毁从而依赖于粮食进口的国家陷入困境，全球饥饿人口不断增加，2007年为9.23亿人，2008年9.63亿人，2009年10.2亿人；另一方面，全球农业格局的根本性转变，使得粮食供求结构矛盾呈现长期化趋势，并决定了粮食危机的持续性。据联合国粮农组织初步估计，此番粮价上涨还会持续至少10年，据世界银行预测，在2015年之前粮价都将维持在2004年的价格水平之上。
四、结论与启示
在新自由主义农业政策下，广大发展中国家原先的传统农业生产方式土崩瓦解，并在转向新自由主义农业理论倡导的现代化农业过程中造成农业各个环节被大型农业跨国公司操控，导致广大发展中国家在享受所谓的现代化高效农业之前先饱尝了粮食自给自足能力严重下降、并严重依赖进口的恶果，这就是粮价高涨之后造成的粮食危机。
尽管农业的全面市场化导致了发展中国家严重的粮食危机，但依然有很多人主张只有农业的彻底资本主义化，采用现代农业生产方式才能根本解决粮食危机。事实上，这条路是行不通的，发展中国家不可能重复以美国为代表的农业资本主义化道路。首先，发达国家的农业现代化和资本主义化经历了很长时间，在国家农业政策积极干预下，一方面发展了农业生产力，另一方面促成了农业中资本主义生产关系的建立，并在这一过程中可以逐渐转移农业剩余劳动力，鼓励工业中剩余资本流向农业，而当今的大部分发展中国家不仅无法容纳现代工业化农业排斥出的大量农业人口，另外国内也没有积累起发展现代化农业所需要的资本。其次，垄断资本主导的资本主义农业生产方式正是以损害、控制发展中国家的农业为基础，进而形成有利于它们的全球化粮食体系，发展中国家如果无法打破这种不平等的粮食体系，它们就无法建立起现代化农业。正如萨米尔？阿明（Samir Amin）所说：“资本主义在它的中心解决农业问题时，它是通过在外围制造更大的农业问题实现的。”[14]因此广大发展中国家尤其是粮食严重依赖进口的国家想要避免遭受粮价上涨带来的危害，就必须学会两条腿走路。
（一）认清新自由主义的逻辑与危害，大力发展本国农业
从此次粮食危机中我们可以清楚地看到，新自由主义农业政策在发展中国家的广泛推行对全球农业发展造成了严重的危害。新自由主义农业政策理论与实践中的悖论只能有一个解释，那就是通过贸易自由化建立起有利于垄断资本攫取剩余价值的全球粮食体系。
基于对新自由主义的逻辑与危害的认识，考虑发展中国家普遍存在农业基础设施匮乏、生产技术落后、缺少可以转移农业剩余劳动力的工业化基础等现实条件，如果允许市场自由化，寄希望于通过引进国外资本来帮助实现本国的现代化农业，让农民直接面对变化莫测的国际市场和操纵着农业产业链的大型农业跨国公司，将给本国农业带来毁灭性的打击。事实上资本主义历史中农业发展的成功正是依赖于政府多种形式、直接或间接的政策支持，美国即是个最典型的例子，自1933年出台第一部系统的《农业调整法案》以来，到2008年一共出台了19部农业法案，而每次农业法案的出台都是以保护本国农业为出发点，运用政府干预手段为本国农业发展创造条件，最终成就了今天世界上农业最发达国家的地位。免受此次粮食危机危害的少数发展中国家，它们的农业发展恰恰是政策扶持的结果，无论这种扶持是体现在对投入品价格补贴、农产品价格支持上，还是体现在对农业基础设施的投资建设上。非洲国家马拉维就是一个很好的例子，该国政府顶住压力决定不受新自由主义的影响，坚持根据本国国情发展农业，并对化肥和种子进行补贴，国家的食物供应情况随之得到极大的改善，并且还能向津巴布韦出口粮食。[15]
因此，发展中国家必须高度重视本国粮食安全问题，根据本国国情制定发展农业的战略、方针和政策，加快农业基础设施建设，推进农业科技进步，通过价格补贴、优惠农业贷款等政策鼓励农民进行农业生产，同时担负起监管农业跨国公司经营活动的职责，加强对农业跨国公司投资的规划和引导，并通过加强立法防范农业跨国公司的垄断行为。
（二）团结起来建立全球粮食新体系
新自由主义农业政策的全球推行在世界范围内形成了有利于垄断资本攫取剩余价值的粮食生产和贸易体系，发展中国家想要因地制宜、因时制宜地制定符合本国国情和本国农业可持续发展的农业政策，就必须团结起来建立新的全球粮食体系。此次粮食危机所展现出的世界粮食体系中长期存在的不平等模式，以及该模式的社会不可持续性和生态不可持续性也客观反映了需要建立一种新的可持续发展的粮食体系，以通过跨国协作来合理配置世界粮食资源，推动建立全球粮食储备，协调各国农业补贴以及进出口政策，并严格约束农业垄断资本及其利益代言人因追逐利润而作出的有损世界粮食安全的不当行为。
但是，多哈回合中农产品谈判的挫折和步履艰难，表明目前改变旧有的已经制度化的垄断资本主导的粮食体系存在相当大的难度。从根本上来看，当前的粮食体系和贸易自由化制度是为农业跨国公司追逐利润及发达国家实现国家利益服务的，而且这一过程的推进正是以损害发展中国家的农业发展和国家利益为代价的，所以想要改变难度颇大。不过也不能说完全没有希望，只要发展中国家更广泛地团结起来就一定能为自己争取应得的利益，并逐步建立公平的世界粮食体系。
（作者单位：南开大学经济学院本文来源：《经济理论与经济管理》2012年第4期）
参考文献：
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