导 语

2月13日发布的2023年中央一号文件再次把抓好粮食生产和供给摆在了突出位置，提出“坚决守牢确保粮食安全底线”，“守好‘三农’基本盘至关重要、不容有失”。为什么一号文件对国内粮食安全这样重视？“强国必先强农，农强方能国强”。如果农业发展不足，不能自食其力，会落到什么样的境地？

 

今天推送的这篇文章刊发于1975年的美国杂志《商业周刊》，反映了70年代美国主流眼中的美国粮食霸权。彼时，美国农业净出口达到全球的3/4，在此背景下，美国政界开始提出一项重要国策：对粮食实施禁运或者对价格和产量进行调控，用“粮食权力”（Food Power）“拿捏”其他发展中国家。美国的粮食权力从此烙上了粮食霸权的性质。

 

尽管面临道德“双标”的争论和有效与否的质疑，美国政界早已将粮食出口管制作为外交谈判的重要筹码，并换取大量实际的政治和经济利益，例如更强的中东事务干预、更优惠的石油购买价格、更多海外市场的准入机会等。美国在越南战争后逐步重建起全球霸权。

 

如今，从前几年的贸易战到现在所谓的“高空气球”论，美国又在制造“新冷战”，中国的粮食安全更具有战略安全上的意义。这篇旧文产于上世纪冷战时代，但是对于我们今天了解美国的粮食政治具有警醒作用。

 

本文由“文化纵横”授权转载，感谢“文化纵横”对本号的支持！

 

编译｜慧诺@文化纵横

审校 | 贾筠@文化纵横

责编｜Ripple

后台编辑｜童话

 

正文

从八个国家访问归来后，时任美国农业部长厄尔·布茨(Earl Butz)提出了这么一套说法：美国正在“觉醒”，要将其“粮食权力”(food power)作为一种外交工具来使用。

 

“在我出访时，当地的美国驻外大使起初都把我当作一个‘农业傻瓜’”，布茨如是说。“然而，当他们看见外国总统或总理们会因为与我这个美国农业官员交谈而欢欣鼓舞时，这些大使的反应就变成了：这个‘农业家伙’能为外交工作打开大门。”

 

如今，美国粮食权力的部署，是首都华盛顿政策辩论的一个焦点。几乎所有人都同意，在一个饥饿和人口过剩的世界上，美国可以凭借其巨大的农业力量，成为撬动国际关系的杠杆，并让外国采取对美国有利的政策。“我们有粮食，让世界其他地方见鬼去吧”。一位高级别的美国外交官员冷笑道。

 

争议焦点在于，美国应该在多大程度上利用农业力量来促进国家利益。一些官员往往会基于道德和效力的理由，对侵略性政策提出质疑。而世界粮食库存的趋势，进一步凸显一国粮食权力的重要性。一方面，当时美国以外的粮食供应在稳步下降；另一方面，美国的粮食库存急剧上升。

 

即使存在政策辩论，当时福特政府（译者注：1974年8月至1977年1月）已经在外交舞台上运用粮食权力。美国首次制定了一项国家谷物出口政策，取代了过去允许谷物出口商自由发挥的做法。华盛顿明确表示，它准备为美国粮食的国际贸易设定精确的交换条件。

 

在当时和苏联的粮食谈判中，美国政府就采用了这一政策。美国人对俄国人表示，价格管控是为了防止破坏美国粮食市场，以及抵御通货膨胀性。虽然具体条款还不明确，但美国人要求苏联以有利条件提供石油。此外，有充分证据显示，粮食出口的另一个条件，就是苏联在国务卿亨利·基辛格(Henry A. Kissinger)主导的“埃及-以色列协议”谈判中保持沉默。

 

而在日内瓦进行的多边贸易谈判中，粮食权力的作用也悄然出现。美国官员私下里承认，将要求大量进口美国粮食的国家降低贸易壁垒。日本和波兰都是积极的美国粮食进口国。当时，美国与这两国都有非正式的购买协议，但一位外交官员表示，“他们希望有像苏联那样的正式协议”。与苏联的情况一样，这两个国家至少承诺将以‘有序的方式’购买固定数量的美国粮食。事实上，农业部的一位高层官员解释道：“这里的说法是，如果这些国家希望购买大大超过其‘正常数量’的粮食，那么都将面临苏联经历过的谈判。”以波兰的情况为例，华盛顿利用粮食权力，来帮助削弱该国与苏联的经济联系。

自从1973年阿拉伯产油国开始将石油作为地缘政治工具以来，世界已经认识到，美国在粮食领域也有类似的武器。世界上大部分地区，都是靠美国的谷物来养活自己。

但粮食权力和石油权力之间存在着关键的区别，其中最明显的就是道德上的考虑。一位白宫官员问道：“你能想象，如果美国试图在粮食问题中扮演上帝，会产生什么后果吗？”除此之外，粮食的国际贸易，还有一些与石油不同的现实限制。

 

道  德  指  责

依赖于进口石油的工业国家，非常容易受到供应中断的影响。虽然工业国家可在紧急情况下暂停一些部门的石油使用，但他们依然需要相当数量的石油，来维持基本的工厂和交通运行。石油禁运，的确是针对一国经济的有效武器，可以作为一种打击手段。

 

在粮食禁运的情况下，情况却并非如此。对于发达国家的人而言，如果有必要，总能找到少吃一些的办法；而在发展中国家，当前的粮食供应，可能只够果腹。如果美国通过公开威胁或暗示将扣留粮食供应，进而施加政治压力，其结果可能会适得其反，因为美国会受到道德上的严厉谴责。

此外，以外交政策为由削减粮食销售，将对拥有相当大政治影响力的数百万美国农户带来直接不利的影响。总之，无论是在政治层面还是经济层面，相比石油生产国的石油权力，美国行使粮食权力的回旋余地要小一些。

 

尽管面临这些限制，美国确实掌握粮食权力，但也只是美国若干经济权力之一。其他诸如财政资源、技术、管理知识，以及全球最大的国内市场带来的各种贸易关系，都能为美国提供强大的谈判能力。

 

越来越多的人认为，在利用粮食权力来实现国家目标时，美国也应该像运用其他经济权力那样的强硬。但是，粮食能激起强烈的情感，因为它与人类最主要的需求有关，所以使用粮食权力时，还需要特别的技巧和敏感性。

 

随着人口增加及富裕程度提高，全球对更多和更好的食物的需求，也在不断增加。在美国令人难以置信的农业产业能力中，其粮食权力也会成长起来。布茨部长自豪地展现了这种能力：“美国拥有地球最大的连片肥沃土壤、良好的生长气候和充足的降雨量。”在喂饱自己的同胞之后，美国农户还能出口剩下的近60%的小麦和大米、近一半的大豆、四分之一的高粱和超过五分之一的玉米。

 

为何要“急苏联之需”？

美国提供了近四分之三的世界粮食净出口量（译者注：以上为1970年代数据。根据美国商务部数据，2021年美国农产品出口数量及货值均创新纪录，占世界总出口货值的10%。其中，美国对华农产品输出占其出口总量的26.4%，达6099.8万吨）。在一份关于世界人口和粮食生产的报告中，美国中央情报局曾预测：“在未来数十年中，全球尤其是穷国对美国粮食净出口的依赖将逐步增加，这也预示着美国权力和影响力的攀升。”当出现粮食短缺时，美国将面临如何在富裕购买者和饥饿世界间分配其粮食盈余的“艰难选择”。

很少有国家能如美国这样幸运，而苏联就是一个重要的反例：美国最好的种植地大部分位于北纬45度线以南，但苏联的大部分土地位于北纬45度线以上。正如威斯康星大学的气候学家里德·布赖森(Reid Bryson)所言：“俄罗斯最好的土地气候，只能类比北达科他州，而从那里开始，情况就越来越糟。在俄罗斯东部大量未开发的土地，天气、降雨量和产量都不稳定。”彼时，美国农业部对苏联粮食总产量的估计一直在缩水，从最初的2.15亿吨缩减到1.6亿吨或更少。而为了养活自己的人口，苏联至少需要大约2.1亿吨粮食。

 

糟糕的粮食收成，使苏联领导人面临着一个艰难的政治决定。他们承诺喂养更多的牲畜，以便为苏联人的饮食提供更多的肉类。但结果是，他们是要辜负消费者的期望而削减畜群，还是要在世界市场上购买饲料（其中大部分来自美国）？答案是“购买”。苏联人开始租船，并启动可能是世界历史上最大的粮食运输。

日本是另一个存在粮食问题的国家。虽然日本人开发了岛上的几乎每寸耕地，该国还是依赖于粮食进口，尤其是美国的大豆和饲料。像俄罗斯人一样，日本人正在吃更多的牛肉。当苏联人大批购买美国粮食时，日本人也想知道自己是否会被排除在外。在东京进行粮食谈判的一位美国外交官说：“你能感受到日本人的紧张，而我们达成的一项非正式协议让他们感到放心。该协议承诺在三年内，每年向他们提供1400万吨粮食。”

 

时任美国副国务卿查尔斯·罗宾逊(Charles W. Robinson)在莫斯科谈判达成的交易，标志着美国为实现特定目标而有计划地使用粮食权力的一个开端。1972年，苏联在美国购买了1900万吨粮食，并导致接下来两年粮价14%的上涨。当苏联重启大规模采购时，工会和消费者就开始抗议。因此，福特政府决定公开与苏联进行粮食贸易谈判，但主导管制条件：苏联承诺从1976年10月1日起五年内每年购买600万吨美国小麦和玉米；在美国产能允许的情况下，苏联可以有序地增加购买份额。

 

令许多人惊讶的是，美国政府将粮食外交与石油贸易挂钩。“罗宾逊协议”还包括一份意向书，允许苏联每年向美国提供6400万桶石油。虽然这个份额并不算太突出，但借用白宫一位官员的话说，“能够增加美国石油进口来源的多样化”。当时一位外交官员猜测，美国最终从苏联进口的石油可能上升到每年1.92亿或2.56亿桶，并且低于石油输出国组织（欧佩克）确定的价格。这项举动是欧佩克价格阵线上制造裂缝的举动，也会在美国国内带来巨大的政治变动。

 

罗宾逊的“粮食-石油协议”受到抨击。中西部的共和党农户对福特总统干预国际谷物贸易的做法感到愤怒。堪萨斯州花园城的一名小农场主说：“我们认为政府迫于乔治·米尼（时任美国劳工联合会-产业工会AFL-CIO主席，译者注：美国最大工会）和消费者的政治压力，正在试图操纵小麦价格。”一位联邦政府官员解释了局势的变化：“此前，农业部有自己的‘农户选区’，它以支持该选区的方式实施粮食出口政策。如今，为了国家利益，其他部门要运用‘粮食权力’，农业部也不再能够决定有关政策。”

 

其他人也对石油协议的有效性提出质疑，譬如莫斯科是否真的会公开压低欧佩克油价。怀疑论者还担心，苏联人对保密的执着，不会为美国提出制定合理粮食出口政策所需的农业数据。

 

美国政府的立场

在一个资源日益匮乏的世界里，美国将在多大程度上把粮食资源与工商业需求联系起来，还有待观察。但无论如何，美国可以借此新建或重建许多国际关系。就21种重要的矿物而言，美国对外国供应商的依赖是60%到100%。其中一些供应商就是美国粮食的大型进口国。例如，印度是钛的主要供应商，苏联是铬的主要供应商。在石油方面，美国没有什么影响力——当时购买大量美国粮食的主要石油生产国是伊朗。

 

显然，福特总统是一个粮食力量的信徒。他告诉苏联人，要进口粮食的代价就是按美国市场的规矩来，并且可能还要送上一些石油。在当时罗马举行的联合国粮食会议上，基辛格曾对世界粮食安全提出宏伟计划，主张合作而非对抗，但他的一位副手也强调，“美国高层已经看到了粮食地位带来的力量”。

 

作为苏联粮食交易的谈判者，曾任旧金山马尔科纳(Marcona)采矿和运输公司总裁的罗宾逊是最突出的粮食权力倡导者之一，而负责经济和贸易事务的助理国务卿托马斯·恩德斯(Thomas O. Enders)则是所谓“粮食权力”最突出的怀疑者之一。恩德斯认为，只有实行国家粮食垄断、出口管制、加入国际粮食卡特尔，美国才能真正行使起粮食权力——但在美国，所有上述手段都不具吸引力。

尽管如此，一位高级外交官员表示：“农业领域已经在发生变化。美苏粮食协定很重要，因为其揭示了美国的粮食权力是真实存在的，而对这种美国力量的认识也将带来国内外态度的转变。显然，相比欧佩克这样的国际组织，美国在动用经济权力时更有优势。”

 

这位官员已经看到美国粮食权力在东欧的影响力。事实证明，苏联的农业体系，难以同时扩大牲畜群并大量向东欧供应粮食。当苏联人难以维持自身承诺，东欧人也正更多地转向美国。作为一个经历过粮食安全问题的国家，波兰原来每年会从俄罗斯获得大约200万吨粮食；而美国与波兰人达成的非正式协议，则保证五年内每年至少向其运送250万吨美国粮食。

 

即便是一些谴责使用粮食权力的外交官员，也承认这个手段的潜力，并诙谐地辩解到：“我们只是利用农业劳作带来的各种东西，这可以让（利用自然资源的）欧佩克看起来非常糟糕。”

 

尽管国务院分走了一些权力，但农业部长布茨是政府中最直言不讳的粮食权力支持者。他认为世界上有两种相互竞争的商品力量：农业力量和石油力量。“从长远来，农业力量必须比石油力量更重要，因为美国沟通世界上三分之二人口的唯一且最重要方式就是粮食”。

 

布茨举了两个“粮食会说话”的例子。其一是基辛格在中东地区成功的合纵连横：苏联本可以阻止埃及和以色列之间的和平协议，但因为其对美国谷物的需求，最终他们没有这么做。当被问及中东和平协议和美苏粮食协定的这层关系时，一位熟悉这两项谈判的高级外交官用“毫无疑问”以表示赞同。

 

其二是美国-埃及关系的升温：布茨访问埃及时，曾开玩笑地说：“我的荷包里带了一点小麦。”实际上，布茨与时任埃及总统安瓦尔·萨达特(Anwar Sadat)达成协议，同意萨达特进口价值3700万美元的20万吨美国小麦并在埃及本土出售。“其收益可以用于基础设施建设，提升埃及的政治稳定性，并将国家重心从与以色列的冲突中转移出来”。布茨满意地说，“农业也有力量，其工具就是粮食”。

对美国粮食权力最直截了当的评估来自总统候选人、前财政部长约翰·康纳利(John Connally)，他在《商业周刊》最近的采访中表示，美国对其他国家太软弱了，“好像我们就必须满足他们的需求的一样”。“如果苏联想要900或1000万吨小麦，我们可以说‘没问题’。但同样的，我们说想要他们的石油，这无可厚非，对吧？”康纳利反问道。

 

对世界贸易的影响

时任世界观察研究所（一个专注于粮食及相关问题的研究组织）主席、农业部前官员莱斯特·布朗(Lester Brown)指出：“问题不是粮食是否代表权力，而是如何使用这种权力。”世界上大多数国家都依赖加拿大和美国的粮食供应，而这两个国家应该更好地分配其粮食出口，例如停止或减少对粮食供给增加不力国家的出口。“农业管理不善，无论发生在哪里，都已经成为世界无法承受的奢侈品”。

 

对美国粮食权力的另一种应用建议，来自时任参议员阿德莱·史蒂文森三世(Adlai Stevenson III)：在粮食短缺时，美国可以实施粮食出口管控。史蒂文森也是伊利诺伊州一个1000英亩农场的主人，他在那里饲养着西门塔尔牛（Simmental，译者注：广泛饲养的乳肉兼用牛品种，在欧洲、美国、加拿大及我国有大量分布，是中国养殖多的肉牛）。他的想法有一些欧佩克的影子：美国可以控制世界谷物的价格和供应数量，而不必像过去三年对小麦和大豆那样直接采取禁运措施。根据史蒂文森的计划，美国可以征收出口费用，不仅可以夺回美国在其他国际贸易受限时支付的溢价，并且还能将这些费用（所谓“农业美元”）依次分配给贫穷国家，以帮助它们支付粮食进口费用。

 

在布兰代斯大学任教的英国历史学家杰弗里·巴拉克洛(Geoffrey Barraclough)认为，基于其强大的粮食产能，美国现在正在恢复它在越南战争期间失去的外交影响力。各国对谷物的强烈需求，特别是俄罗斯和日本等富裕国家的需求，正在推高全球谷物价格。在此背景下，美国通过谷物出口可以赚取数十亿美元来支付其石油账单，而美国工业的主要竞争对手则要受到粮食和石油溢价的双重打击。“世界贸易的结果就是‘美国制造’的价格将越来越具备竞争力”，巴拉克洛如是说。

 

许多美国官员在动用粮食力量时依然感到不适。内布拉斯加州的农场主、前农业部助理部长，时任美国驻日内瓦贸易谈判的特别副代表克莱顿·尤特(Clayton K. Yeutter)就认为，如果美国试图将粮食作为武器，它赢得的敌人会多于朋友。然而，他还是会精明地将粮食出口作为打入他国市场的谈判工具。当一名外国的贸易代表向他询问“美国是否会禁运大豆”时，完全反对禁运的尤特会露出同情的脸色，然后郑重其事地回答说，“我希望事情不必到此地步”。

 

一些食品行业的专家认为，有效运用农业权力会受到诸多方面的限制。时任农业部首席经济学家唐·帕尔伯格(Don Paarlberg)与部长的意见相左，他认为美国反对石油政治的道德论据，似乎也适用于粮食政治，而美国将面临“双标”指责。但更重要的是，他怀疑美国是在粮食领域否有足够的影响力，因为其他国家也会提高自身的农业生产力。帕尔伯格手下的工作人员帕特里克·奥布莱恩(Patrick O'Brien)解释道：“将粮食作为一种外交工具，需要一个极其紧张的供需情况。如果美国碰巧在个别年份坐拥大量过剩供给，可以尝试这种手段；但如果长期如此，其他小生产者就会开始自食其力。”他认为，泰国玉米和高粱产量激增就是很好的例子。

 

时任布鲁金斯学会高级研究员弗雷德·桑德森(Fred H. Sanderson)放大了上述观点。桑德森称美苏粮食协议只是“面子工程”，因为粮食出口与石油进口挂钩毫无意义。“但政府可以对公众说：‘我们正在为你做一些大事’”。事实上，发展中国家的粮食生产潜力巨大，特别是阿拉伯石油出口国，正高度重视扩大其地区的农业产出。一家美国公司的资深中东代表曾表示：“阿拉伯人知道，西方国家为了石油可能会在粮食方面找补。因此，中东人将资金投入到苏丹，并将其视为一个可能的粮仓。”

 

以摩斯伦人为主的苏丹共和国(Republic of Sudan)有967,000平方英里，是非洲最大的国家，面积超过阿拉斯加和德克萨斯州之和（译者注：2011年1月，苏丹南方举行独立公投，98.83%的选民支持独立。7月9日，南苏丹共和国独立建国。如今，苏丹国土面积188,6068平方公里，为非洲面积第3大国，世界面积第15大国）。在苏丹2亿英亩的可耕地中，只有1100万英亩得到了耕种。当时，沙特阿拉伯、科威特和阿联酋已为其提供了数亿美元用于灌溉项目和铺设道路。沙特与苏丹隔红海相望，而该国唯一的苏丹港也将可能成为向中东出口粮食的主要港口。

 

对美国粮食政治最尖锐的批评来自国外。时任联合国粮食和农业组织(FAO)总干事阿德克·布尔马(Addeke H. Boerma)曾表示：“相比可能扣留石油的国家，世界会更多批评扣留粮食供应的国家。”

 

其他国家怎么办？“粮食换铜”

欧洲共同体的一位官员曾认为：“将粮食这样基本的人类需求用于政治目的，这是绝对不能接受的”。显然，他忽视了欧共体高度政治化的农业政策。欧共体的农业专员皮埃尔·拉迪诺(Pierre Lardinois)也承认，粮食贸易的敏感性越来越强，各国也正在接受这样的理念：“在世界贸易中，粮食不仅仅是和缝纫机一样的普通商品。”

 

一些欧洲人认为，粮食政治是无法维持的。时任德国农业部的外交政策负责人斯佩克(Franz-Josef Speck)说，“因为发展中国家没有购买力”，欧共体应该送出100万吨过剩脱脂奶粉，“而将粮食作为武器根本就不在考虑之列”。但他的同胞，时任德国议会基督教民主党议员赫伯特·赫鲁尔(Herbert Hruhl)并不苟同：“钱在这些交易中将不再发挥太大作用。如果刚果或其他国家需要一百万吨小麦，他们将不得不用铜或其他自然资源来支付。”

日本80%的粮食来自进口，如小麦、大麦、大豆和糖，而粮食政治可能使他们面临更大的压力。不过，时任三菱综合研究所(Mitsubishi Research Institute)贸易专家森久江森(Morihisa Emori)宣称：“日本人曾经靠大米生活，也可以再次靠大米生活。但美国必须出口粮食，因为其不仅存在巨大过剩产能，而且需要出口来实现国际收支平衡。”

 

在经济方面，粮食大国美国的确是喜忧参半。自1970年以来，贸易平衡问题非常突出。当时，非农产品贸易出现严重逆差，而农产品顺差则在迅速扩大。由于世界粮食供给短缺，美国仅加工农产品的贸易顺差就增加了100多倍，并且每年的农产品出口都在创造记录。

 

美国农户的两难处境

对于农场主而言，大量的粮食出口是一把双刃剑，这取决于他们是养牛还是种地。关于谷物和牛的生产选择，堪萨斯州的花园市提供了一个分析案例。在这里的大型牧场中，养牛的栅栏之间，星罗棋布地分布着耕地。

 

“我发了点小财”，当地小麦农场主贝克特曾介绍，他在1,700英亩土地上种植了小麦、玉米、高粱和干草。“美苏关系缓和是一个大分水岭”，他解释道，“我的收入在1973年（第一次对苏粮食出口后）几乎翻了一番。1974年很好，今年也会很好”。然而，考虑到土地租金、燃料、肥料、拖拉机等成本上涨时，他并没有真正感到富有。“要产出每蒲式耳小麦，我们至少要投入4-4.5美元”。而芝加哥交易所的小麦价格约为3.51美元/蒲式耳（译者注：在美国，1蒲式耳等于35.238升）。

 

在街边的汽车旅馆里，花园市的富裕农场主们聚在一起谈生意。“有一件事让我厌恶”，小麦农场主德鲁抱怨着美苏粮食协定，“当我们通过‘栅栏间种植’实现创纪录的20亿蒲式耳小麦产量后，政府就开始实施对苏粮食出口管制”。

 

当地有一位叫默瑟的种植能人，他因每英亩约226蒲式耳的玉米产量而备受尊重（美国的平均水平为每英亩108蒲式耳）。他承认，以1.72美元/蒲式耳的价格种植小麦是可行的，但这也是因为他在10年前就以94美元/英亩的价格买下了自己2000英亩中近一半土地。世界对美国谷物的需求也推高了土地价格，“此前曾有人给我提出过1180美元/英亩的土地报价”，默瑟说道。

 

和德鲁一样，默瑟认为罗宾逊副部长的粮食协定在扰乱市场。尽管如此，他们也知道广大的美国消费者会要求消除粮食大宗贸易带来的通胀影响。默瑟回忆到，当他和妻子今年秋季乘巴士在新英格兰地区旅行时，“我首次感受对农场主如此强的敌意”。

 

在城镇边缘的布鲁克福牧场，一个巨大的广告牌矗立在四个高耸的饲料罐旁，上面写着：“多吃牛肉，身体健康”。老板布鲁克福此前在灌溉和天然气行业赚了钱，在养牛行业也有赚有赔。他每年经手超过10万头牛，并创造了1973年拥牛数量的记录。显然，他也在当年损失惨重，“连续20个月都在亏损”。1972年的对苏谷物出口使饲料成本翻倍，肉价被冻结，并且家庭主妇开始抵制牛肉。“今年收入已经赶上了成本”，布鲁克福当时承认，如果美苏粮食协定能稳定价格，即便依然在较高位置，他也能接受。

 

然而，真正令布鲁克福不安的是，美国外交在接管农业政策，但没有将农户的最大利益放在心上。所有农户都担心，所谓“粮食权力”的大战略能否尊重一个基本事实：即美国的整个农业体系，包括农户、加工商、经销商才是在脚踏实地种植和销售粮食的主体，而他们的工作目标都是以尽可能高的价格出售尽可能多的货物。这也如同其他商人一样，如果为了国家的某些目标而牺牲他们做生意的自由，这些农户会非常不高兴。

 

文章来源：本文转载自公众号“文化纵横”，编译自美国《商业周刊》BusinessWeek在1975年12月15日的报道

原标题：U.S. Food Power: Ultimate Weapon in World Politics